مدیریت بودجه

بودجه عملياتی ابزار كنترل رفتار دولت هاست

نويسنده: حامد شمس

اشاره:
جمشيد پژويان عضو هيا ت علمي دانشكده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي از صاحبنظران فعال در نقد و بررسي اقتصاد ايران است.
پژويان در گفت وگوي پيش روي و در پاسخ به پرسش هاي آتيه در خصوص وضعيت نظام بودجه ريزي ايران، اين مقوله را متا ثر از اقتصاد سياسي كشور و درآمدهاي نفتي را مهم ترين عامل انحراف عملكرد از اهداف عنوان شده در بودجه هاي ساليانه مي داند و معتقد است به دلايل گوناگون نهاد دولت الزامي به رعايت انضباط نمي ديده است، اين گفت وگو را پيش رو داريد:
آتيه: آقاي دكتر پژويان! بسياري از صاحبنظران اقتصادي-اجتماعي از جمله شما، نظام بودجه ريزي ايران را به دليل انحرافات فراوان در اجرا به نسبت اهداف از پيش تعيين شده، ناكارآمد ارزيابي مي كنند. به نظر شما اين ناكارآمدي ريشه در چه مسائلي دارد؟
جمشيد پژويان: دولت ها نه تنها در ايران بلكه در بسياري از كشورهاي جهان، كوتاه نگر هستند. در نتيجه به افزايش هزينه هاي خود به منظور كسب رضايت مردم تمايل دارند.
دولت ها معمولاً كسب رضايت كوتاه مدت مردم را بر مصالح ملي و بلندمدت كشور ترجيح مي دهند، از اين رو بيشتر به فكر حال هستند تا آينده.
نهاد دولت ايران همواره سعي داشته درآمدهاي خود را بيشتر از ميزان قابل تحقق نشان دهد. تجربه سال هاي گذشته نشان داده كه نهاد مجلس نيز همواره به كمك دولت آمده و كسري بودجه دولت را با اتكا به درآمدهاي نفت برطرف ساخته است، از اين رو دولت ها هيچگاه كسري بودجه را به عنوان يك احساس خطر يا يك موضوع نامناسب به شمار نمي آورند.
تجربه سال هاي گذشته نشان داده كه مجلس همواره نياز دولت براي بودجه اضافي را تامين كرده است. شايد بتوان درآمدهاي حاصل از فروش نفت را مهم ترين دليل بي انضباطي يا آنچه شما از آن به عنوان انحراف عملكرد از اهداف از پيش تعيين شده ياد كرديد، دانست.
نه نهاد دولت در دهه هاي گذشته تلاش جدي براي منضبط كردن دستگاه هاي تحت پوشش خود براي حركت در چارچوب ضابطه انجام داده است و نه نهاد مجلس به عنوان دستگاه ناظر و مقنن رويكرد مناسبي را براي مقابله با بي انضباطي دولت به كار بسته است.
آتيه: به نظر مي رسد، آنچه شما بدان اشاره كرديد نيز خود تا حدي معلول است…
-مسا له علت و معلول نيست. دولت ها در سراسر جهان به دنبال راضي نگه داشتن مردم براي جلوگيري از اعتراض، اعتصاب و بروز ديگر نارضايتي ها هستند. اين مسا له مختص ايران نيست، اما در ايران وضعيت بعضاً نامناسب تر از برخي ديگر از كشورهاست. آنچه شرايط ايران را در مقايسه با ساير كشورها نامناسب تر مي سازد به ساختار تشكيل دولت و نحوه به قدرت رسيدن آن برمي گردد كه اين خود مسا له ايست در حوزه اقتصاد سياسي.
احزاب در شكل گيري دولت ها نقش بسزايي دارند. در چنين شرايطي دولت ها پاسخگوي احزاب و احزاب نيز پاسخگوي افكار عمومي هستند. ساختار حزبي دولت ها، باعث مي شود كه دولت كمتر به فكر حال بوده و به دليل نياز به را‡ ي مردم در آينده، ناچار به در نظر گرفتن منافع بلندمدت باشند.
انتخابات در چنين وضعتي محدود به فرد نخست وزير يا رئيس جمهوري نيست. اين حزب است كه شخص را براي رياست دولت تعيين مي كند، در نتيجه چارچوب ها فراتر از يك فرد عمل مي كنند.
تجربه نيز نشان داده كه نظارت بر دولت متا ثر از ساختار حزبي آسان تر از دولت هاي غيرحزبي است. افزون بر اين در اين ساختار، احزاب رقيب نيز همواره مراقب رفتار دولت و اعضاي تشكيل دهنده آن است و اين خود تا ثير قابل ملاحظه اي در كنترل رفتار دولت دارد.
مسا له دوم و بسيار مهم ديگر به رسانه ها برمي گردد. استقلال رسانه از دولت، نقش بسيار تعيين كننده اي در نظارت بر اعمال و رفتار دولت دارد. به تجربه، اثبات شده كه ارتباط مستقيمي بين استقلال رسانه ها -و به تبع آن اقتدار رسانه ها اعم از شبكه هاي راديويي، تلويزيوني و مطبوعات- و توسعه يافتگي دولت ها وجود دارد.
رسانه ها نقش عمده اي در كنترل رفتار تمام قواي كشور دارند و نقش آنها محدود به نظارت بر قوه مجريه نيست.
متا سفانه رسانه هاي ايراني بنابه عوامل بسياري، نقش عمده اي در نظارت بر رفتار دولت و ديگر قوا ندارند.
عامل سوم به ساختار مجلس برمي گردد. انتخابات مجلس بهترين تمرين دموكراسي است. در انتخابات ايران ارتباط معناداري بين عملكرد يك نماينده و انتخاب او در انتخابات آينده وجود ندارد.
تمام عوامل ياد شده باعث به وجود آمدن وضعيت موجود شده است. در فقدان اين عوامل كنترل كننده، نهاد دولت الزامي به رعايت انضباط نمي ديده است. در چنين شرايطي دولت ها بيشتر به دنبال اجراي برنامه هاي كوتاه مدت هستند تا بلند مدت.
آتيه: سال هاست كه دولت هاي گذشته و حال از لزوم عملياتي شدن نظام بودجه ريزي كشور صحبت كرده اند. بودجه سالانه كشور را كه در حال حاضر در كميسيون تلفيق بودجه مجلس در دست بررسي است به چه ميزان عملياتي مي دانيد؟
-عملياتي كردن بودجه، نيازمند رعايت برخي از پيش شرط هاست كه به نظر مي رسد دولت فعلي با توجه به گذشت زمان كوتاه از تصدي مسئوليت نتوانسته آنها را به كار ببندد.
در واقع عملياتي كردن بودجه يك فرآيند است كه مطالعات و پژوهش هاي تخصصي در موضوع اقتصاد دولت بخش عمده اي از اين فرآيند را تشكيل مي دهد كه متا سفانه اين مهم هنوز صورت نپذيرفته است.
به نظر مي رسد بودجه فعلي به دليل فقدان پيش نيازها نه عملياتي است و نه حتي نزديك به يك بودجه عملياتي.
آتيه: كمي به عقب برگرديم. مهم ترين تفاوت بين بودجه عملياتي و بودجه سنتي يا آنچه در سال هاي گذشته تدوين شده، چيست؟
-دولت از مجموعه اي از دستگاه ها و نهادها تشكيل شده است كه هر كدام از اين دستگاه ها وظايفي را در دستور كار خود دارند.
بعضي از وظايف دولت در قالب چند دستگاه اجرايي تقسيم شده است. نظام بودجه ريزي فعلي، بودجه ريزي سازمان هاست.
نظام بودجه ريزي عملياتي يعني بودجه ريزي وظايف دولت نه وظايف دستگاه ها. براي بودجه ريزي عملياتي بايد نظام حسابداري دولت به طور كلي تغيير پيدا كند.
بودجه ريزي بايد براساس وظايف صورت گيرد، خواه اين وظيفه متعلق به يك دستگاه يا سازمان باشد، خواه در چند دستگاه پراكنده شده باشد.
به طور مثال براساس نظام بودجه ريزي عملياتي، اينگونه در نظر گرفته مي شود كه براي آموزش ابتدايي كه چند سازمان و دستگاه مختلف درگير آن هستند، يك بودجه واحد در نظر گرفته مي شود كه طبق آن يك هدف واحد در نظر گرفته مي شود.
در بودجه عملياتي بايد مشخص شود كه براي آموزش ابتدايي چه اعتباراتي درنظر گرفته مي شود نه اينكه براي يك دستگاه چه بودجه اي تعيين مي شود.
از آنجايي كه در بسياري از مسائل و موضوعات دستگاه هاي متفاوتي درگير هستند، براي بودجه عملياتي نيازمند تغيير در سيستم حسابداري ونحوه تعيين اعتبارات هستيم. مثلاً در مسا له آلودگي هواي تهران، نهادهايي مانند شهرداري، سازمان حفاظت از محيط زيست، راهنمايي و رانندگي و… درگير هستند، به جاي تخصيص اعتبار جداگانه به اين دستگاه ها بايد براي كليت اين موضوع بودجه اي مشخص در نظر گرفت.
آتيه: با توجه به موازي بودن وظايف بسياري از دستگاه ها يا اشتراك در وظايف، چشم انداز حركت به سوي بودجه ريزي عملياتي را چگونه ارزيابي مي كنيد؟
-همانطور كه اشاره كردم، بودجه عملياتي بيش از هر امر ديگري نيازمند انجام مطالعات در حوزه اقتصاد دولت است. پس از اين بايد به سراغ تغيير و تحول در نظام حسابداري و حسابرسي دولت رفت كه به نظر دشوار است.
آتيه: آسيب هاي نظام بودجه ريزي فعلي را چگونه ارزيابي مي كنيد؟
-بزرگ ترين مزيت بودجه عملياتي، كنترل بهتر نهاد دولت است. در بودجه عملياتي نيازي به تغيير در سياستگذاري اقتصادي نيست، تنها كنترل دولت و نظارت برعملكرد دولت آسان تر مي شود.
در بودجه عملياتي نمايندگان مجلس بهتر مي توانند بر دولت نظارت داشته باشند.
عدم شفافيت، مهم ترين آسيب بودجه ريزي فعلي است. در بودجه فعلي نهاد دولت برخي از هزينه ها را پنهان نگاه مي دارد. نظام بوروكراتيك دولتي نه تنها در ايران بلكه در ساير كشورهاي جهان، علاقه اي به شفافيت ندارد.
نكته مهم اين است تا زماني كه تخصيص اعتبار در اقتصاد به خوبي صورت نپذيرد، نمي توان از توسعه پايدار برخوردار بود.
آتيه: دولت اعلام كرده مانع از چانه زني براي تغيير رديف هاي بودجه خواهد شد، آيا اين خواسته مي تواند عملي شود؟
-نمايندگان مجلس در ايران از سراسر كشور انتخاب مي شوند و به طور طبيعي نمايندگان هر شهر يا استان، در زمان طرح بودجه در مجلس، در تلاش خواهند بود كه اعتبارات و امكانات بيشتري را براي منطقه خود در نظر بگيرند. با توجه به ساختار فعلي مجلس نمي توان از نمايندگان خلاف اين مسا له را انتظار داشت. در بسياري از كشورها در كنار چنين مجلسي، يك مجلس ديگر كه بيشتر در حوزه مسائل كلان فعاليت مي كند، نيز حضور دارد تا جهت گيري قوه مقننه را به سمت و سوي مسائل ملي هدايت كند. پاسخ به اين مسا له موضوعي است كاملاً سياسي كه فكر نمي كنم بتوانيم در بحث حاضر پاسخي براي آن پيدا كنيم. ولي به هر حال با ساختار فعلي نه در نظر و نه در عمل نمي توان تا ثيرگذاري مجلس را منتفي دانست .

*http://www.atiye.ir/paper.asp?ID=6909

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *