مدیریت دولتی, مدیریت ساختار

بررسی دلايل تغيير ساختار سازمان‌های دولتی در كشورهای در حال توسعه

با استفاده از آراء داگلاس نورث

تغييرات سازماني يكي از مسايلي است كه همواره ذهن گروهي از اقتصاد دانان كه امروزه نهادگرايان جديد معرفي ميشوند را به خويش مشغول داشته است. پيگيري اتفاقاتي كه پيش و بعد از رخ دادن چنين اتفاقي در سطح نظام اجتماعي و اقتصادي رخ ميدهد ، خود نكته اي است كه ذهن كارشناسان امر را به خويش معطوف مينمايد ؛ چرا كه در حد خويش باعث تغيير شيوه تخصيص منابع اقتصادي خواهد شد و از سوي ديگر نتايج متفاوتي را (نسبت به قبل از تغيير) براي اجزائ مختلف جامعه بهمراه خواهد داشت. شايد يكي از ويژگي هاي نگاه نهادي آن باشد كه فروض ابتدايي آن منحصر به تحليل هاي مرسوم نبوده در روش شناسي خويش ،نوعي آزادي عمل د رخصوص امكان حركت پژوهشگر را در لايه هاي مختلف نظام اجتماعي به وي اعطا مينمايد و نوع روابط گروهها، انواع مختلف محدوديت هاي حاكم بر آنها ، چگونگي انتخاب رفتار بهينه در ساخت هاي نهادي و .. را مد نظر خويش قرار ميدهد . در اين نوشتار بر آنيم كه به بررسي اجمالي اين نكته بپردازيم كه چرا در كشورهاي توسعه نيافته ساخت سازمانها دچار تغيير ميشود و نقش گروههاي ذينفع در اين تغييرات چيست؟
1-تفاوت نهاد ها با سازمانها
به تعبير نورث، بايستي نهادها را از سازمان‌ها تفكيك نمود بدين معنا كه در تعريف، نهادها قوانين بازي يك جامعه يا به صورت رسمي‌تر، محدوديت‌هاي تدبير شده بشري هستند كه تعامل هاي انساني را ساختار مي دهند. نهادها از قواعد رسمي و محدوديت‌هاي غيررسمي و مشخصه‌هاي تقويت‌كننده هر دو تشكيل شده‌اند و اين در حالي است كه سازمان‌ها، بازيگران هستند؛ گروه‌هاي افراد كه توسط يك مقصود مشترك براي دستيابي به اهداف، محصور شده‌اند كه شامل پيكره‌هاي سياسي، (مانند احزاب، شوراي شهر، كارگزاران تنظيم‌گر و …) ، پيكره‌هاي اقتصادي (شركت‌ها، اتحاديه‌هاي كارگري، مزارع خانوادگي)، پيكره‌هاي اجتماعي (كليساها، كلوپ‌ها، همكاري‌هاي ورزشي و …) و پيكره‌هاي آموزشي (مدارس، مراكز كارآموزي و …) مي‌باشد.
2-دولت
در مقام تعريف دولت نهادي شناخته مي‌شود كه در خشونت مزيت ‌نسبي دارد و بر محدوده‌اي جغرافيايي فرمان مي‌راند كه حدود آن را قدرت دولت در اخذ ماليات تعيين مي‌نمايد؛ هنگام ار ايه تعريف ، بر اين نكته تأكيد مي‌شود كه كليد شناخت دولت، توان بكارگيري خشونت (بالقوه) و بدست گرفتن منابع است. هنگاميكه بحث دولت مطرح مي‌شود، اين نكته بيش از پيش مورد واكاوي قرار مي‌گيرد كه دو نوع تبيين از دولت وجود دارد:
1- تبيين براساس نظريه قرارداد
2- تبيين براساس نظريه استثمار يا غارتگري
در تبيين براساس نظريه قرارداد كه احياء‌كنندگان آن اقتصاددانان نئوكلاسيكي مي‌باشند، دولت نقش حداكثركننده ثروت را دارد .اين رويكرد، تبييني است كه براي توسعه بحث حقوق مالكيت بكار مي‌رود. تبيين براساس نظريه استثمار يا غارتگري را ماركسيست‌ها و برخي ديگر از نئوكلاسيك‌ها مورد تاييد قرار داده‌اند؛ در اين تبيين دولت نماينده يك گروه يا طبقه است كه وظيفه‌اش استخراج درآمد از گروهي از مردم به نفع گروهي ديگر باشد؛ شايد لازم به تأكيد نباشد كه دولت غارتگر مجموعه حقوق مالكيتي را تعريف مي‌كند كه درآمد گروه صاحب قدرت را بدون توجه به پيامدهاي آن بر ثروت كل جامعه به حداكثر مي‌رساند؛ به نظر مي‌رسد كه با اين مقدمه در مورد دولت و حدود آن بتوان بحث تغيير ساختار سازمان را كه بخشي از بدنه دولت است مورد تحليل و واكاوي قرار دارد.واقعيت آن است كه تعريف و تبيين حقوق مالكيت وظيفه هر دولتي شناخته مي‌شود و كليدي‌ترين وظيفه دولت‌ها تعريف و تبيين اين حدود است.
3- دولت و مجريان اوامر
به تعبير اقتصاددانان نهادگرا ،در هر ساخت، يك زيربنا براي تعريف و اجراي مجموعه‌اي از حقوق مالكيت تعريف و طراحي مي‌شود كه متضمن تفويض قدرت به نمايندگان فرمانرواست؛ به تعبير ديگر، اشخاصي كه حكم نمايندگان دولت را دارند، اقدام به اجراي احكام و فرمان‌هاي دولتي مي نمايند؛ حال اين بستگي به قدرت دولت و نوع نگرش كارگزاران تحت امر دولتي دارد كه به چه ميزان به مجريان خويش اجازه آزادي عمل، آن هم به صورت متفاوت از فرامين بدهند . در اين راه ، فرمانروا گروهي را مأمور مي‌كند تا بر اعمال مجريان نظارت كافي داشته باشند تا دقيقاً اهداف فرمانرواي دولتي محقق گردد؛ آزادي عمل نمايندگان مجري فرمان، به معني كاهش قدرت فرمانرواست و اين امر به معناي كاهش رانت انحصاري فرمانروا خواهد بود.
4-نهادها،سازمان ها و وابستگي به مسير طي شده تاريخي
يكي از بحث‌هاي بسيار مهمي كه نهادگرايان بر آن تأكيد دارند، بحث وابستگي نهادي به مسير طي شده مي‌باشد و از اين موضع پاي تحليل‌هاي تاريخي در اقتصاد باز مي‌شود. در بحث مذكور، سخن از اين است كه تغييرات نهادي در اغلب جوامع به آساني رخ نمي‌دهد به دليل اينكه نهادهاي اجتماعي آن جوامع به مسير طي شده تاريخي وابستگي دارند و معمولاً درخت نهادها به واسطه ايدئولوژي و بر ساخت‌هاي ذهني مردم آبياري و روز بروز تنومند‌تر مي‌گردد؛ آبياري شدن نهادهاي موروث از تاريخ، باعث مي‌شود تا تغييرات در جامعه نياز به زمان طولاني داشته، در كوتاه‌مدت (مگر در شرايط كاملاً استثنايي) امكان وقوع نداشته باشد. اين معنا را مي‌توان از منظري ديگر نيز مورد واكاوي قرار دارد. هنگامي‌كه در جامعه‌اي نياز به تغييرات نهادي احساس شود، ممكن است تغييرات رسمي به واسطه دستور دولتمردان به آساني رخ دهد و قوانين و آيين‌نامه‌ها تغييراتي كنند اما اين تحولات در زمينه حدود غيررسمي به سختي و با دشواري هر چه تمامتر امكان وقوع دارد. همين امر باعث مي‌شود تا علي‌رغم تصوري كه در ميان برخي دولتمردان وجود دارد، تغييرات به آساني صورت نپذيرد.
5-مكانيزم تغييرات سازماني
با مقدماتي كه در بخش هاي قبلي ذكر شد حال سوال اصلي آن است كه تغيير در سازمانها از منظر دخالت گروههاي ذينفع چگونه امكان وقوع دارد؟ به تعبير داگلاس نورث، سازمان‌ها موجوديت خود را به ماتريس نهادي مديونند و درواقع گروه‌هاي ذي‌نفع پيش رويي هستند كه جاودانگي آن ساختار نهادي را بيمه مي‌كنند. اگر منافع اين گروه‌ها تحت تأثير مسايل جانبي قرار گيرد، احتمال تغيير و تحولات در سازمان‌ها بالا خواهد بود و در صورتي كه منافع اين گروه‌ها مانند قبل باشد و تعرضي به آن صورت نگيرد، عملكرد اين گروه‌ها به نحوي خواهد بود كه وابستگي به مسير طي شده را بيمه نمايد.در اينجا تبيين اين نكته ضروري بنظر ميرسد كه هنگاميكه شرايط رقابتي در عرصه سياست حاكم باشد و در شرايطي كه نوع انتخاب سياسي افراد و گروهها از نوع دمكراتيك است و احزاب بصورت مستقل د رجامعه فعاليت مينمايند ، قدرت چانه زني گروههاي مختلف موضوعيت پيدا ميكند و نتيجه نهايي در تغييرات سازماني را قدرت چانه زني گروهها تعيين مينمايد؛ ولي درصورتيكه رويه رقابتي د رعرصه سياسي مطرح نباشد ، تغييرات سازماني به نفع گروه انحصارگر خواهد بود و خواسته هاي آن گروه است كه تعيين ميكند تغييرات سازماني به چه نحوي بايد باشد.در اين شرايط وضعيت به گونه اي خواهد بود كه قدرت انحصاري گروه حاكم بيش از قبل استحكام پيدا كند . بنظر ميرسد كه در اين وضعيت گروه انحصارگر از تمام ظرفيت هاي نهادي شامل آيين نامه ها ، دستورالعمل ها و .. در جهت تحكيم تغييرات صورت گرفته در سطح سازمان استفاده نمايند .شايد لازم به توضيح نباشد كه د راينجا بحث اصلي ميزان كارايي يا كارامدي تغييرات صورت گرفته نميباشد بلكه مساله اصلي جابجايي منافع است كه با ظاهري آراسته و احتمالا با الفاظ زيبايي مانند تمركز زدايي ، افزايش كارايي عملكرد دولت و ..براي جا افتادن مساله در اذهان عمومي مطرح ميشود .ملاحظه ميگردد كه تغييرات سازماني در نتيجه نارضايتي گروه‌ها از وضعيت موجود امكان وقوع دارد و در غير اينصورت نبايستي انتظار تغييرات سازماني را داشت.
در هر صورت “زماني كه سازمان‌ها با منافع متفاوت پديدار مي‌شوند (نوعاً در نتيجه نارضايتي از عملكرد سازمان‌هاي موجود) و از سويي تناقض بنيادي ميان سازمان‌هاي مسلط بر تغيير نهادي را نتوان در چارچوب نهادي موجود تعديل كرد، انقلاب‌ها [در درون سازمان‌ها] بوقوع مي‌پيوندند . نهادها[و سازمان هاي ] سياسي [و حتي اجتماعي] تنها اگر توسط سازمان‌هايي كه به استمرار آنها علاقمند هستند حمايت شوند، امكان ثبات دارند. در غير اينصورت هر روزه با مشكلات و تنگناهاي فراواني روبرو خواهند شد و امكان ادامه حيات و بقاي آنها كاهش خواهد يافت”.
*http://old.ires.ir/Coverstory/CoverstoryF/Item.asp?ID=61&CurPage=1

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *