مدیریت بودجه

کسری پنهان و آشکار بودجه

نویسنده: فرشاد مومنی

همواره در نظام بودجه  ريزي ايران درآمدها بيشتر از واقعيت ها تخمين زده مي شود و هزينه ها به تبعيت از سطح درآمد نفتي مستقل از نيازها و ظرفيت جذب در نظر گرفته مي شود و به همين خاطر کسري بودجه پنهان و آشکار مثل هنجاری مزمن دامنگير اقتصاد است. به واسطه اهميت آثار گسترده اي که جهت گيري هاي بودجه  روي سرنوشت کشور دارد، طي سه چهار هفته در جلسات پنجشنبه از زواياي مختلف بودجه را مورد بررسي قرار مي دهيم. با جلب توجه به اين نکته که طي 5، 6 سال گذشته، بودجه کل کشور تقريبا معادل توليد ناخالص سال قبل است اميد است بتوانيم ابعاد اهميت بودجه را روي حيات جمعي منعکس کنيم نکته مهم ديگر اين است که همچنان در شرايط بسيار خطيري از جنبه داخلي و بين المللي قرار داريم و چنين شرايطي ايجاب مي کند که برخوردي بسيار هوشمندانه با مسائل داشته باشيم و کمتر مسئله اي را مي توان سراغ گرفت که به اندازه بودجه اهميت و آثار همه جانبه داشته باشد.در اين شرايط کوچکترين اشتباه منشا هزينه ها و خسارت هاي زياد مي تواند باشد و اساسا برخي از آنها قابل جبران نيست. به خاطر پيچيدگي مسايلي که به بودجه مربوط مي شود از زواياي بي شماري مي توانيم بودجه را مورد توجه قرار دهيم. سه تلقي عمده از بودجه وجود دارد و مسايل مربوط به بودجه هر سه سطح تحليل مسايل اقتصادي را تحت تاثير قرار مي دهد و ميان آن سه سطح تحليل و نيز ميان آنها با هر يک از تلقي ها از بودجه خواه به عنوان برنامه يکساله خواه به عنوان ابزار پيش بيني و خواه به مثابه مجوز درهم تنيدگي فوق العاده وجود دارد. در مقياس خرد، بودجه را مورد توجه قرار مي دهيم و در اين حالت دولت را بنگاه بزرگي تلقي مي کنيم که اقداماتش در چارچوب سطح بهينگي و کارآيي پيکره دولت روي همه تاثير مي گذارد. در سطح کلان بودجه مهمترين ابزار اعمال سياست هاي اقتصادي دولت است و از طريق آن نحوه عرضه کالا و خدمات عمومي و نحوه روبرو شدن با عدالت اجتماعي، تامين ثبات کلان و ريسک گريزي بخش خصوصي مورد واکاوي قرار مي گيرد. در سطح توسعه، بودجه برنامه يکساله توسعه ملي تلقي مي شود و اقدامات دولت در اين کادر به اعتبار رعايت موازين توسعه بلندمدت مورد توجه و ارزيابي قرار مي گيرد.در زمينه نظام بودجه ريزي در مقياس ملي با يک تفاهم عمومي روبرو هستيم و آن تفاهم عبارت است از اين که همگان اذعان دارند که مشکلات بودجه ريزي کشور اغلب ساختاري است و طيفي از مسايل اقتصادي، سياسي و اجتماعي دست به دست هم، اين مشکلات ساختاري را همچنان بازتوليد مي کنند و وجود يک مجموعه مشکلات ساختاري که مستقل از دولت ها و بعضا حتي رژيم سياسي حاکم، اراده خود را تحميل مي کند اگر به درستي مورد توجه قرار گيرد از جهات مختلف سودمند است که مورد مطالعه قرار گيرد و چنين مطالعه اي اگر فقط يک مسئله را براي همگان آشکار سازد و آن اينکه ما با مسايل عديده اي روبرو هستيم و دستکاري هاي رفوگرانه نمي تواند راهگشا باشد و جراحي هاي مورد نياز هر زمان که به هر دليل به تعويق مي افتد مشکلات را تشديد مي کند و اميد اين که مسئولان کشور به وجه اخير موضوع توجه کنند تا بيش از اين فرصت سوزانه برخورد نکنند. اگرچه برخي از اشتباهات مالوف نظام بودجه ريزي را مي توان تصحيح کرد اما گويي در ناخودآگاه فرهنگي دولت ها به واسطه ترجيح ملاحظات کوتاه مدت و ناآگاهي از اهميت مشکلات ساختاري به اين مشکلات ساختاري توجه نمي شود و معمولا زماني هم  که کار گره مي خورد ذهن خود را معطوف به افراد مي کنيم.در حالي که بخش اعظم دشواري هاي اين مسئله به هيچ وجه با تکيه به اراده افراد و گروه ها حل و فصل شدني نيست و نيازمند يک رفتار عالمانه همه جانبه و همگاني است.در اين زمينه کافي است به تعداد روساي سازمان برنامه و بودجه در هر دولت نگاه کنيد. اگر دوره ها و موارد استثنايي را کنار بگذاريم طول عمر متوسط مديريت روساي سازمان مديريت به زحمت به دو سال مي رسد و با اين قرباني گرفتن هاي پي در پي تجربيات را هم مدفون مي کنيم و در عين حال هر بار از نو آزمون و خطاها را در دستور کار قرار مي  دهيم. از ميان انبوه مشکلات ساختاري نظام بودجه ريزي کشورمان دو مشکل وجود دارد که اينها بيشتر مورد توجه است و دليل آن هم آسيب ها و خسارت هاي همه جانبه ناشي از آن به اقتصاد ملي است. به لحاظ ملاحظات اقتصاد سياسي، يکي از مشکلات ساختاري بودجه هاي ما اين است که مستقل از نيازها و شرايط، ميزان تخصيص منابع از طريق بودجه يا حجم بودجه منحصرا تابعي از درآمد نفتي است اينکه چه اصولي به لحاظ نظري و تجربيات عملي حاکم است و افراد مسئول چه سهمي در اتخاذ جهت گيري ها دارند، سهم آنها در الگوي تخصيص منابع از طريق بودجه بسيار کم است زيرا تاکنون تجربيات پرهزينه در اقتصاد ايران منشا  عبرت آموزي بعدها نشده است. نکته دوم، اين است که به طور سنتي در چارچوب اقتصاد سياسي ايران، همواره در نظام بودجه ريزي ايران درآمدها بيشتر از واقعيت ها تخمين زده مي شود و هزينه ها به تبعيت از سطح درآمد نفتي مستقل از نيازها و ظرفيت جذب در نظر گرفته مي شود و به همين خاطر کسري بودجه پنهان و آشکار مثل هنجاري مزمن دامنگير اقتصاد است. به اعتبار اين مشکلات ساختاري در اين الگوي رفتاري مرحوم دکتر عظيمي در مقاله اي که در سال 1368به مناسبت سمينار بازسازي ارائه کرد، تلاش کرد نشان دهد اين الگوي رفتاري حکم «دور باطل» را دارد و در شرايط وفور درآمدهاي نفتي به گونه اي فرايند توسعه نيافتگي را تشديد مي کند و در شرايط کمبود درآمد نيز به گونه اي ديگر و از طريق دلايل و علل مشخص ديگري باز هم اين وضعيت را ايجاد مي کند.وقتي راجع به لايحه بودجه سال 86 مي خواهيم بحث کنيم درعين توجه به اين مسايل تاريخي – ساختاري بيش از همه روي سخن با دولت فعلي است ولي نکته جالب برخورد پارادوکسيکال دولت فعلي در اين شرايط است. يک وجه اين برخورد، اين است که به محض اينکه مسايل و مشکلات بودجه را مطرح مي کنيد، اعتراض مي کنند که اين موارد متعلق به امروز نيست و چرا از پيشينيان اسمي به ميان نمي آيد.از سوي ديگر، همين دولت و به ويژه رئيس محترم آن در دوره مبارزات انتخاباتي مکرر ادعا مي کردند که ما به آن مشکلات واقف هستيم و آمده ايم تا آنها را رفع کنيم و ادعا مي کردند که کليد حل همه آنها را هم در اختيار دارند و فقط منتظرند تا ملت فرصت حل آنها را به ايشان بدهند و اين نکته بسيار جالب است که لااقل طي مدتي که از عمر اين دولت گذشته عمدتا نه تنها روندهاي قبلي متوقف نشده است بلکه بعضا تشديد هم شده است. درجه خطير بودن و آسيب رساني خطاهاي گذشته به هيچ وجه مانند خطاهاي فعلي به نظام ملي نيست و اگر کساني که با سطح بالاتري از نگراني مسايل را مطرح مي کنند به معناي اين نيست که حب و بغض دارند بلکه آستانه تحمل نظام ملي ايجاب مي کند که حساسيت داشتن به مشکلات و احساس نياز فزاينده به کاربست علم براي حل مسايل را بالا ببريم. در مورد اين دولت اين نکته وجود دارد که پس از انقلاب در هيچ دوره اي به اين ميزان بي احتياطي و دور شدن از ملاحظات علمي در سياست گذاري اقتصادي را مشاهده نمي کنيم.براي مثال در دولت آقاي خاتمي انتقاد کرديم که طرح ضربتي اشتغال در برنامه توسعه وجود نداشته و از عنوان ضربتي، استنباط مي شود طرحي شتاب زده است و متاسفانه به قاعده همه انتقادات، که ابتدا تکذيب مي کنند و سپس ناگزير مي پذيرند به فاصله کوتاهي در قالب گزارش هاي رسمي روي تمام انتقادات صحه گذاشته شد. اما بار مالي آن اشتباه که به آن واکنش نشان مي داديم در يک سال هزار ميليارد تومان بود، در حالي که مشابه آن طرح در دولت کنوني تحت عنوان حمايت از طرح هاي زود بازده فقط در بخش صنعت 28 هزار ميليارد تومان در سال 85 منابع تخصيص يافته است يعني آثار اشتباهات فعلي از نظر ميزان شتابزدگي و تحميل خسارت به کشور جهش چشمگيري نشان مي دهد. در مورد لايحه 1386، آن چيزي که بسيار حائز اهميت مي باشد اين است که همچنان استمرار و فزايندگي همه مشکلات زيربنايي و ساختاري را مشاهده مي کنيد اما با ابعاد غيرمتعارف، براي مثال; از زمان آغاز بودجه ريزي مدرن در ايران، کاستي هاي نظام آمار و اطلاعات، همواره وجود داشته اما آنچه در لايحه 86 مشاهده مي کنيم تقريبا بي سابقه است.نطق رياست جمهوري در مجلس را مطالعه کنيد. اعداد و ارقام اين نطق با ارقام لايحه تفاوت هاي فاحش دارد اين که رئيس محترم دولت در نطق تقديم لايحه بودجه به ارقامي اشاره داشته باشد که مغايرت هاي جدي با متن لايحه تقديمي داشته باشد، پديده اي است که تاکنون سابقه نداشته است و اين نوآوري ها شگفت انگيز است و اميدواريم دولت قبل از واکاوي توسط ديگران، خود دلايل آن را بررسي نمايد، چون مسئله کوچکي نيست. اين مسئله حيثيت نهادهاي مستقر در نظام ملي را به چالش مي کشد. نکته ديگري که در ميان مشکلات ساختاري جديد است مربوط به سطح امکان پذيري مقايسه است به واسطه اينکه ما هر ساله با تغييرات بنيادين مفاهيم و رديف ها و فصول مواجه هستيم تقريبا هيچ دو سالي را نمي توان بدون توسل به محاسبات و پردازش داده ها با يکديگر مقايسه نمود.به اعتبار ملاحظات اقتصاد سياسي اين رويه ها را درک مي کنيم اما اين نوع دستکاري ها ذخيره دانش کشور را بلااثر مي کند و اين در حالي است که شما بدون دانش نظري و تجربي نمي توانيد به حل و فصل مسايل کمک کنيد. اميدواريم نمايندگان محترم مجلس به اين موضوع توجه کنند و به آينده ايران هم گوشه چشمي هرچه بيشتر داشته باشند. در مقايسه بين سال 85 و 86، حتي اگر توقع خود را پايين بياوريم و نخواهيم سري زماني قابل توجهي را مورد توجه قرار بدهيم، حتي آمارهاي سال هاي 85 و 86 براي مقايسه با دشواري روبرو است و به غير از تغييرات وسيع مفاهيم و رديف ها يکي از مهمترين دلايل اين است که مجموعا در طي سال 85، دولت چهار متمم بودجه عرضه کرده است و انجام محاسبات ناشي از تغييرات اين متمم ها خود به اندازه يک پروژه تحقيقاتي گسترده نيازمند صرف وقت و انرژي است.

http://www.ebtekarnews.com/Ebtekar/News.aspx?NID=10088

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *