نویسنده: محمد باغانی
مطالعه موردي جمهوري اسلامي ايران
چکیده:
در پي طرح و توسعه پديده موسوم به جهاني شدن، شاهد تعريف استانداردهايي يکسان براي نوع رفتار بازيگران در عرصه‌هاي مختلف مي‌باشيم که در حوزه اقتصاد «سازمان تجارت جهاني» تجلي يافته است. از جمله مهمترين کارکردهاي اين سازمان، پرداختن به نحوه محاسبه قيمت کالاها و خدمات مي‌باشد که نتيجه آن تأکيد بر ضرورت حذف يارانه‌ها در کليه کشورهاي عضو طي مکانيزمي خاص مي‌باشد. اين مصوبه آثار متعددي در حوزه اقتصاد کشورهاي در حال توسعه دارد که لازم مي‌آيد به آنها پرداخته شود.
مقاله بدنبال تبيين ديدگاه سازمان جهاني تجارت درباره انواع يارانه‌ها از سويي و بررسي وضعيت يارانه‌ها در کشور از سوي ديگر و تطبيق يارانه‌هاي کشور بر مقررات سازمان جهاني تجارت است. در اين مقاله به خلأهاي قانوني و فرصت‌هايي که در قوانين سازمان براي حذف يارانه‌هاي ممنوع در نظر گرفته شده است اشاره مي‌شود.
كليدواژه‌ها: سازمان جهاني تجارت ـ يارانه ـ ايران
مقدمه
سازمان جهانی تجارت سازمانی است بين‌المللي که در سال 1995 تاسيس شد تا جايگزين توافقنامه عمومي تعرفه و تجارت (گات) که در سال 1948 مورد توافق قرار گرفته بود، شود. مقر اين سازمان شهر ژنو سوئيس مي‌باشد و تعداد اعضاي آن 149 عضو دائم و 30 عضو ناظر است که ايران هم اکنون عضو ناظر اين سازمان مي‌باشد. وظيفه اين سازمان مطابق با اساسنامه آن “ايجاد چارچوب نهادي مشترك براي انجام شدن روابط تجاري بين اعضاء” مي‌باشد. در واقع اين سازمان وظيفه تسهيل تجارت جهاني و نظارت بر روند آن را بر عهده دارد.
يکي از موضوع‌هاي مطرح در قوانين سازمان، موضوع يارانه است. هدف اصلي اين تحقيق، شناخت قوانين مربوط به يارانه‌ها در سازمان جهاني تجارت و از سويي دريافت تصويري کلي از يارانه‌ها و انواع آن در اقتصاد كشور و تطبيق اين دو بر يكديگر است تا مشخص شود كه كشور بعد از الحاق به سازمان كدام يارانه‌ها را مي‌تواند حفظ كند و كدام يك با قوانين آن، ناسازگارند و بايد حذف گردند و در صورت لزوم حذف بعضي از يارانه‌ها، روش حذف چگونه است.
در واقع با شناخت وضعيت كشور در زمينه يارانه و همچنين شناخت قوانين سازمان، در زمان مذاكره‌هاي الحاق تعهداتي فراتر از قوانين براي كشور ايجاد نمي‌شود و مي‌توان از تمام ظرفيت‌هاي ممكن قانوني و خلأهاي موجود در قوانين، كه كم و بيش تمام كشورها علي‌الخصوص كشورهاي توسعه يافته عضو سازمان در جهت تأمين منافع ملي خود از آن بهره مي‌گيرند و به حمايت‌ها از صنايع و بخش‌هاي استراتژيك نظير كشاورزي ادامه مي‌دهند، استفاده كرد و در بخش‌هايي كه تأمين كننده منافع ملي است به اين حمايت‌ها ادامه داد.
1- فرايند الحاق به سازمان جهاني تجارت
پيوستن کشورها به اين سازمان بر خلاف ساير سازمان‌هاي بين‌المللي، فرايندي پيچيده و زمان‌بر است.در ابتدا دولت متقاضي با برقراري تماس با دبيركل سازمان از طريق ارسال تقاضانامه مكتوب، تمايل خود را براي الحاق ابراز مي‌كند. بعد از اين اقدام عملاً دولت متقاضي به عنوان عضو ناظر پذيرفته مي‌شود. سپس شوراي عمومي سازمان مبادرت به تأسيس گروه كاري[2] مي‌كند كه عضويت در آن براي اعضاي سازمان اختياري است و وظيفه اصلي آن بررسي تقاضاي دولت متقاضي الحاق است.
با تشكيل گروه كاري، دولت متقاضي الحاق، با تسليم اظهارنامه‌اي[3] رژيم تجاري خود را با جزئيات آن شرح مي‌دهد. بر مبناي اين اظهارنامه اعضاي گروه كاري با بحث و تبادل نظر، زواياي مختلف رژيم تجاري متقاضي را مورد بررسي و شفاف‌سازي قرار مي‌دهند. يكي از راه‌هاي شفاف‌سازي، پرسش‌هايي است كه اعضاي گروه كاري از دولت متمايل به عضويت مي‌پرسند و با دريافت پاسخ به دنبال كشف ميزان انطباق رژيم تجاري با قوانين سازمان جهاني تجارت هستند.
در طي اين فرآيند دولت متقاضي بايد ناسازگاري‌هاي رژيم تجاري خود را با مقررات سازمان جهاني تجارت برطرف سازد و دسترسي به بازار خود را براي اعضا سازمان آزاد كند و در واقع تعرفه‌هاي وارداتي خود را با انجام مذاكره به درصد مورد توافق طرفين كاهش دهد.
با نهايي شدن مذاكره‌هاي مربوط به تعرفه‌ها، گزارش گروه كاري به شوراي عمومي داده مي‌شود كه پيش‌نويس پروتكل الحاقي به همراه جدول تعرفه‌هاي مورد توافق ضميمه آن است. در نهايت الحاق كشور متمايل به عضويت بايد به تصويب اعضاي سازمان برسد و بعد از آن كشور مذكور مي‌تواند با امضاي پروتكل الحاق رسماً به عضويت سازمان در آيد.
2- ديدگاه سازمان جهاني تجارت درباره يارانه
سياست استفاده از يارانه يکي از سياست‌هايي است که تمام دولتها از آن به نحوي استفاده مي‌کنند. در واقع تمام دولتها به نحوي در اقتصاد بومي خود مداخله مي‌كنند تا به يكسري اهداف اجتماعي و اقتصادي دست يابند. در كلي‌ترين وجه، پرداخت يارانه توسط دولتها شامل همه چيز از ايجاد پليس و خدمات امنيتي، خدمات بهداشتي، اقدام‌هاي مربوط به عدالت اجتماعي و برنامه براي افراد كم درآمد و بيكار تا ايجاد انگيزه‌هاي اقتصادي و مالي براي بخش‌هاي كمتر توسعه يافته كشور و اعطاي امتيازهاي مالي به بعضي صنايع براي اهداف خاص را شامل مي‌شود.
با توجه به اين اهميت و گستردگي کاربرد، اين موضوع مورد توجه سازمان جهاني تجارت قرار گرفته و به آن پرداخته شده و در مورد آن قوانين متعددي در سازمان وجود دارد.
يارانه در قوانين سازمان در دو بخش مورد بررسي قرار گرفته است: بخش اول يارانه کالاهاي صنعتي و بخش دوم يارانه کالاهاي کشاورزي است. موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، قوانين سازمان در مورد کالاهاي صنعتي را بيان مي‌کند و قوانين سازمان در مورد يارانه کالاهاي کشاورزي در موافقتنامه کشاورزي دور اروگوئه بيان شده است. نکته مهم درباره ديدگاه سازمان نسبت به يارانه‌ها اين است که اساساً نفت و فرآورده‌هاي نفتي مثل بنزين از ابتدا مورد بحث واقع نشده‌اند و راجع به آن هيچ نوع قانون‌گذاري نشده است، لذا اين موضوع از بحث ما خارج است. ابتدا به بررسي موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني مي‌پردازيم.
2-1- يارانه‌ها در موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني
2-1-1- تعريف يارانه
ماده اول موافقنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني به تعريف يارانه پرداخته است. دو عنصر اساسي در اين تعريف وجود دارد كه در كنار هم يارانه را معنا مي‌بخشند. عنصر اول “كمك مالي”[4] است و عنصر دوم مفهوم “نفع”[5] است. مطابق ماده يكم اگر دولت يا يك ركن عمومي درون قلمرو يكي از اعضا، اقدام به پرداخت كمك مالي به صنعتي كند به نحوي كه موجب نفع بردن صنعت از آن كمك مالي شود، يارانه اعطا شده است.
براي توضيح بيشتر در مورد مفهوم نفع، بايستي به نظر تفسيري رکن تجديد نظر سازمان جهاني تجارت در اين باره اشاره كرد. طبق اين نظر براي سنجش اينكه آيا نفعي به دريافت كننده كمك مالي رسيده است يا خير بايد شرايط را با شرايط بازار مقايسه كرد. اين بدين معناست كه بايد در نظر گرفت اگر دريافت كننده كمك مالي اين كمك را از دولت دريافت نمي‌كرد و براي دريافت آن به بازار رجوع و تحت شرايط بازار اقدام به دريافت کمک مالي مي‌کرد به چه ميزان منتفع مي‌شد.
2-1-2- يارانه‌هاي ممنوع
موافقتنامه، به اين نكته اذعان دارد كه دولتها از يارانه براي دستيابي به اهداف سياستي[6] مختلفي استفاده مي‌كنند. با اين وجود اين موافقتنامه حق دولتها براي اعطاي يارانه‌هايي را كه آثار مختل کننده بر تجارت بين‌الملل دارند، محدود مي‌كند. اين موافقتنامه، يارانه‌ها را به دو دسته كلي ممنوع و مجاز تقسيم مي‌كند. يارانه‌هاي ممنوع عمدتاً يارانه‌هاي صادراتي هستند. ماده سوم از اين توافقنامه يارانه‌هاي ممنوع را مشخص مي‌كند. مطابق اين ماده از توافقنامه يارانه‌هاي ممنوع را به طور كلي در دو دسته مي‌توان تقسيم‌بندي كرد:
– يارانه‌هاي صادراتي يعني يارانه‌هايي كه در مورد صادرات اعمال مي‌شود. (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني[7]، ماده سوم بند1)
– يارانه‌هايي كه در مورد استفاده از كالاهاي داخلي نسبت به كالاهاي وارداتي اعمال مي‌گردد (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني, ماده سوم بند 2)
در ابتداي بند سوم بر عدم شمول كالاهاي كشاورزي در قوانين اين توافقنامه تصريح شده است.
مطابق اين موافقتنامه موارد زير فهرست مفصل‌تري از موارد يارانه‌هاي صادراتي است كه همگي مشمول ممنوعيت هستند:
. يارانه مستقيم پرداختی به يک بنگاه يا صنعت مبتني بر عملكرد صادراتي (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند1).
. جوايز صادراتي (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند2).
. فراهم کردن حمل و نقل ارزان قيمت نسبت به قيمت‌هاي داخلي براي صادر کنندگان کالا توسط دولت (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند3).
. فراهم آوردن نهاده توليدي يارانه‌اي براي توليد كالاي صادراتي(موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام هاي جبراني، ضميمه 1، بند4).
. معافيت‌هاي کلي يا جزيي از ماليات‌هاي مستقيم (مثل معافيت سود صادرات) (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند5).
. معافيت از ماليات‌هاي غيرمستقيم (مثل معافيت از ماليات بر ارزش افزوده (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند6).
. معافيت‌هاي مالياتي بر نهادهاي استفاده شده در توليد کالاهاي صادراتي (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند7).
. برنامه‌هاي ضمانت صادرات يا بيمه‌هاي صادراتي در مقابل نوسانات نرخ ارز (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند8).
. اعطاي اعتبارهای صادراتي با نرخي کمتر از نرخ بازار (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 1، بند9).
2-1-3- شرايط ويژه مخصوص کشورهاي در حال توسعه
ماده بيست و هفتم از موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني به استثناءهايي در زمينه استفاده از يارانه‌هاي ممنوع اشاره مي‌كند. چنانكه در اين ماده آمده است قانون ممنوعيت يارانه‌هاي صادراتي تنها بعد از يك دوره انتقالي هشت ساله در مورد كشورهاي در حال توسعه اعمال مي‌شود (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 27، بند2) هر چند از اين كشورها خواسته شده است كه يارانه‌هاي خود را در اين دوره به صورت تدريجي و ترجيحاً در روندي تصاعدي حذف كنند و ضمناً مجاز نيستند كه سطح يارانه‌هاي صادراتي را در اين دوره افزايش دهند. دوره انتقالي در صورت تقاضاي كشور در حال توسعه ممكن است براي دو سال تمديد شود (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 27، بند 4).
از سوي ديگر اگر هر يك از اين كشورها در صادرات محصولي قدرت رقابت به دست آورند بايد طي دو سال يارانه‌هاي آن محصول را حذف نمايند (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 27، بند5) ـ معيار كسب قدرت رقابت اين است كه كشور مورد نظر طي دو سال متوالي سهمي معادل 25/3% صادرات آن محصول را در بازار جهاني به خود اختصاص دهد (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 27، بند 6).
از سوي ديگر كشورهاي كمتر توسعه يافته و در حال توسعه با درآمد سرانه پايين يعني كشورهايي كه توليد ناخالص ملي سرانة آنها كمتر از هزار دلار آمريكاست، به طور كلي از اجراي ممنوعيت يارانه صادراتي معافند (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ضميمه 7). هر چند اگر اين گونه كشورها در محصولي قدرت رقابت به دست آورند بايستي ظرف هشت سال يارانه آن محصول را حذف نمايند (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 27، بند 5) با تمام اين تفاصيل، يارانه‌هاي صادراتي كشورهاي در حال توسعه همچنان در گروه يارانه‌هاي قابل تعقيب ـ که نوعي از يارانه مجاز است ـ از طريق عوارض جبراني، باقي مي‌ماند.
قانون منع يارانه در جهت تشويق مصرف كالاي داخلي نسبت به كالاي وارداتي، در مورد كشورهاي در حال توسعه نيز بعد از دوره انتقالي پنج ساله و در مورد كشورهاي كمتر توسعه يافته بعد از دوره هشت ساله قابل اجراست (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 27، بند 3).
2-1-4- يارانه‌هاي مجاز
تمام يارانه‌هايي كه ممنوعيت شامل آنها نيست مجازند. يارانه‌هاي مجاز خود به دو بخش تقسيم مي‌شوند يارانه‌هاي قابل تعقيب[8] و يارانه‌هاي غيرقابل[9] تعقيب.
الف) يارانه‌هاي مجاز قابل تعقيب
به طور كلي موافقتنامه جهت مشخص كردن يارانه‌هاي قابل تعقيب از مفهوم “ويژه بودن”[10] استفاده مي‌كند.
مفهوم “ويژه‌بودن” در ماده دوم از موافقتنامه تشريح شده است.
مطابق اين بند شاخص‌هايي براي ويژه بودن يك يارانه در نظر گرفته شده است. يارانه‌اي ويژه محسوب مي‌شود که محدود به يكي از شروط زير باشد:
– پرداخت يارانه تنها به يك بنگاه يا گروهي از بنگاه‌ها، به يك بخش صنعتي يا گروهي از صنايع منحصر شود (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 2، بند 1).
– محدود به مكان جغرافيايي خاصي در داخل قلمرو كشور عضو باشد(موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 2، بند 2).
– يارانه‌هاي ممنوع که در ماده سوم به آنها اشاره شد، ويژه هستند (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 2، بند 3).
به عبارت ديگر اگر يارانه‌اي غير از يارانه‌هاي ممنوع به همه صنايع يا كل جغرافياي كشور عضو پرداخت شود اخلال[11] حاصل از آن چون به همه تعلق گرفته، در نظر گرفته نمي‌شود.
از نظر موافقتنامه يارانه‌هايي که در قلمرو يکي از اعضا، براي دسترسي به آنها، قوانين روشن و مشخصي وجود داشته باشد که به روشني قابليت ارزيابي داشته و از معيارهايي عيني براي دسترسي به يارانه‌ها استفاده شده باشد، ويژه محسوب نمي‌شوند (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 2، بند 1).
يارانه‌هايي كه ويژه هستند به غير از يارانه‌هاي ممنوع که به آنها اشاره شد، در صورتي كه باعث وارد آمدن “آثار زيانبار”[12]به منافع ساير اعضا شوند قابل تعقيب هستند. وقتي اين آثار منفي به صورتي ملموس و قابل مشاهده بر صنايع داخلي كشور واردكننده كالا، خود را ظاهر كند، موافقتنامه به كشور صدمه ديده اجازه مي‌دهد با وضع عوارض گمركي جبراني بر واردات، به جبران اين خسارت‌ها بپردازد. هرچند اين عوارض تنها وقتي قابل اعمال است كه بعد از انجام تحقيق‌ها، مقام‌هاي تحقيق كننده متقاعد شوند كه ميان واردات يارانه‌اي و صدمه به صنايع داخلي رابطة علي برقرار است. به علاوه اين تحقيق‌ها به طور طبيعي تنها در صورتي قابل انجام است كه از سوي صنايع زيانديده شكايتي با اين ادعا كه واردات يارانه‌اي به آنها صدمه وارد كرده تسليم سازمان شود.
ب) يارانه‌هاي مجاز غير قابل تعقيب
دسته دوم يارانه‌هاي مجاز، يارانه‌هاي غير قابل تعقيب هستند. شروط و معيارهاي يارانه‌هاي غيرقابل تعقيب در بند اول از ماده هشتم موافقتنامه بيان شده است. مطابق اين بند تمام يارانه‌هايي كه ويژه و خاص[13] نيستند، غيرقابل تعقيب هستند. به عنوان مثال يارانه‌هايي كه دولتها به تمام بنگاه‌هاي كوچك يا متوسطي پرداخت مي‌كنند كه ملاک آن معيارهاي واضح و روشني است که قبلاً به آنها اشاره شد، از قبيل اندازه و تعداد كاركنان بنگاه، غيرقابل تعقيب مي‌باشند.
به علاوه برخي از يارانه‌هاي خاص، مشروط بر تطابق شرايط حاكم بر پرداخت آنها با قواعد موافقتنامه غيرقابل تعقيب مي‌باشند كه اين يارانه‌ها شامل موارد زير است:
– يارانه جهت فعاليت‌هاي تحقيقاتي شركت‌ها يا تحقيق‌هاي تحت شرايطي خاص (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 8، بند 2a).
– جهت كمك به توسعه صنايع در مناطق بدون مزيت نسبي مشروط به اينكه پرداخت آن محدود به صنايع معيني در آن مناطق نشود (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 8، بند 2b).
– جهت تطبيق تأسيسات توليدي با الزامات زيست محيطي جديد مشروط بر اينكه يارانه فقط براي يكبار و غيرقابل تجديد بوده و محدود به 20 درصد هزينه تطبيق باشد (موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، ماده 8، بند 2(c.
مطابق با قوانين موافقتنامه، كشورهاي واردكننده حق وضع عوارض جبراني بر محصولات برخوردار از يارانه‌هاي غيرقابل تعقيب را ندارند.
2-2- يارانه‌ها در موافقتنامه کشاورزي
چنانكه اشاره شد موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني مقرراتي است كه بر يارانه‌هاي مربوط به محصولات صنعتي اعمال مي‌شود، اما بحث محصولات كشاورزي كاملاً جدا از اين توافقنامه است و قواعد خاص مربوط به خود را دارد. بر خلاف يارانه کالاهاي صنعتي در مورد محصولات كشاورزي هيچ‌گونه يارانه قرمز يا ممنوعي وجود ندارد، بلكه تمام يارانه‌ها مجازند، منتهي رويكرد موافقتنامه و جهت‌گيري آن تلاش براي كاهش يارانه‌هاست. در اين موافقتنامه يارانه‌ها به دو دسته تقسيم مي‌شوند: يارانه‌هايي كه استفاده از آنها مجاز است و مشمول كاهش نمي‌شوند و دسته دوم يارانه‌هايي كه تعهدات كاهش، نسبت به آنها اعمال مي‌شود.
2-2-1- يارانه‌هاي سبز
مطابق با توافقنامه کشاورزي دور اروگوئه[14]، بطور کلي تمامي اقدام‌هاي حمايتي، كه فاقد آثار مختل كننده يا حداقل آثار بر تجارت و توليد باشند از تعهدات مربوط به کاهش معافند. همچنين اين اقدام‌هاي بايد از طريق دولت انجام شده و باعث انتقال وجوه از مصرف‌کنندگان نشود و فاقد اثر حمايت قيمتي از توليدكنندگان باشد تا به عنوان اقدام‌هاي حمايتي معاف از تعهدات كاهش قلمداد شوند (توافقنامه کشاورزي دور اروگوئه، ضميمه 2، بند ا).
معاهده راجع به محصولات كشاورزي، در ادامه طي 12 بند، به ساير انواع اقدام‌هاي حمايتي معاف از تعهدات کاهش مي‌پردازد. در بند دوم از ضميمه دوم موافقتنامه کشاورزي دور اروگوئه، با توجه به شرايط کلي مندرج در بند اول که به آنها اشاره شد، فهرست يارانه‌هاي مجاز را تحت عنوان خدمات عمومي به اين شرح اعلام مي‌كند.
– مخارج دولت در مورد تحقيقات بطور عام و مرتبط با كشاورزي، يا تحقيقات زيست محيطي بطور خاص.
– كنترل و مبارزه با آفات.
– خدمات آموزشي در زمينه کشاورزي.
– بازرسي و درجه‌بندي محصولات با اهداف استاندارد کردن.
– بازاريابي و خدمات ترويجي.
– تهيه خدمات زير بنايي مانند برق، جاده و ساير وسايل حمل ونقل، امکانات بندري، ساخت سد و راه‌هاي آبياري.
مطابق با اين بخش از موافقتنامه اين اقدام‌ها نبايد شامل پرداخت مستقيم وجوه به فعالان بخش کشاورزي باشد. همچنين اقدام‌هاي حمايتي معاف از تعهدات کاهش، منحصر به موارد ذکر شده نيست و هر اقدامي به شرط برآورده کردن شروط ذکر شده از تعهدات کاهش معاف است.
ساير اقدام‌هاي حمايتي معاف از تعهدات کاهش که در ادامه ضميمه دوم اين موافقتنامه به آن اشاره شده است به شرح زير است.
– مخارج دولت جهت تجميع و نگهداري محصولات کشاورزي در جهت تأمين امنيت غذايي.
– کمک غذايي به افراد نيازمند مثل فروش يارانه‌اي محصولات کشاورزي.
– مشارکت مالي دولت در برنامه‌هاي بيمه درآمد کشاورزان.
– پرداخت جهت جبران خسارات‌هاي بلاياي طبيعي.
– پرداخت براي برنامه‌هاي حفاظت از محيط زيست.
– پرداخت به کشاورزان مناطق محروم.
2-2-2- يارانه‌هاي زرد
الف) حمايتهاي داخلي
يارانه‌هاي حمايتي داخلي که شرايط گفته شده در قسمت قبل در مورد اقدام‌هاي معاف از کاهش را برآورده نکنند مانند تضمين قيمت خريد محصولات از کشاورزان، مشمول تعهدات کاهش خواهند بود (توافقنامه کشاورزي ماده هفتم). موافقتنامه براي قانون‌گذاري در مورد اين نوع حمايت‌ها، از شاخصي بنام “ميزان كل حمايت”[15] استفاده مي‌کند. اين شاخص بيانگر سطح سالانه حمايتهاي مشمول تعهدات کاهش است، که در واحد پولي بيان مي‌شود. طريقه محاسبة اين شاخص به سادگي از حاصل‌ضرب تفاوت قيمت مرجع خارجي براي هر محصول و قيمت مديريت شده داخلي آن ضرب در مقدار توليد به دست مي‌آيد و از جمع اين شاخص براي هر محصول کل ميزان حمايت بدست مي‌آيد.
سال پايه محاسبه اين شاخص دوره بين 1986 تا 1988 مي‌باشد. مطابق با توافقنامه كشاورزي كه در دور اروگوئه به تصويب رسيد كشورهاي توسعه يافته متعهد به كاهش 20% از حمايتهاي داخلي در طول 6 سال و كشورهاي در حال توسعه عضو سازمان، تعهد كردند كه 13% از حمايت داخلي را طي 10 سال ـ از اول ژانويه 1995 تاريخ تأسيس سازمان جهاني تجارت ـ كاهش دهند.
نكته مهم در رابطه با اين مسئله اين است كه تعهدات مربوط به كاهش حمايت داخلي، نسبت به كل بخش كشاورزي در نظر گرفته مي‌شود و هر عضو بايد بعد از محاسبه ميزان کلي حمايت براي هر کالا و سپس جمع همه آنها، تعهدات خود را بر شاخص نهايي اعمال کند (توافقنامه کشاورزي، ضميمه 3)، لذا حمايت از توليد، بر حسب كالاهاي مختلف قابل جابجايي است و در واقع مي‌توان حمايت از محصولات مهم و استراتژيك را حفظ كرد و حمايت از محصولات كم اهميت‌تر را كاست.
ب) يارانه‌هاي صادراتي
ركن سوم موافقتنامه كشاورزي كه در دور اروگوئه به تصويب رسيد، كاهش يارانه‌هاي صادراتي است. مطابق با ماده نهم از موافقتنامه کشاورزي، يارانه‌هاي صادراتي که شامل موارد زير هستند ممنوع هستند.
– پرداخت يارانه مستقيم شامل يارانه‌هاي کالايي و خدماتي بسته به عملکرد صادراتي به بنگاه‌ها، صنايع و توليد کنندگان کالاي کشاورزي
– عرضه و فروش کالاهاي کشاورزي جهت صادرات به قيمتي کمتر از قيمت آن در بازار داخلي.
– پرداخت يارانه در جهت کاهش هزينه بازاريابي صادرات کالاي کشاورزي، شامل هزينه حمل و نقل.
– کاهش هزينه‌هاي حمل و نقل کالاي صادراتي در داخل کشور نسبت به کالاهاي مشابه ديگر که براي مصرف داخلي عرضه مي‌شود.
تا پيش از اجلاس ششم وزراي سازمان جهاني تجارت که در آخرين ماه سال 2005 ميلادي در هنگ کنگ برگزار گرديد، تعهدات اعضا به اين صورت بود که كشورهاي توسعه يافته مي‌بايست ظرف 6 سال 36 % از ميزان يارانه‌هاي صادراتي و 21% از ارزش كالاهاي يارانه‌اي را مي‌كاستند. همچنين كشورهاي در حال توسعه نيز بايد ظرف 10 سال 24% از ميزان يارانه صادراتي و 14% از ارزش كالاهاي يارانه‌اي صادراتي خود را كاهش مي‌دادند، اما با توجه به تصميم‌هاي اتخاذ شده در نشست هنگ‌کنگ مقرر شد تمام انواع يارانه‌هاي صادراتي اعضا در بخش کشاورزي تا پايان سال 2013 حذف شود.
3- وضعيت ايران در زمينه يارانه‌ها
به طور كلي يارانه‌ها را در کشور مي‌توان به دو گروه کلي يارانه‌هاي توليدي و مصرفي تقسيم کرد. گروه اول يارانه‌هاي توليدي است که شامل توليد کالا و خدمات است و دامنه وسيعي دارد. يارانه‌هاي توليدي به دو گروه کلي يارانه‌هاي کالاهاي کشاورزي و صنعتي تقسيم مي‌شود. علاوه بر مبالغي که در بودجه به عنوان يارانه نهاده‌هاي کشاورزي مثل کود، بذر ، سم و ماشين‌آلات كشاورزي در نظر گرفته مي‌شود، يارانه‌هاي صنعتي يارانه‌هايي است که معمولاً در قالب امتيازهاي به صنعت تعلق مي‌گيرد؛ مانند پرداخت زيانكرد عملياتي به بخش‌هاي توليدي، تأمين ارز دولتي براي صنايع، تعيين نرخ‌هاي تضميني و كليه تسهيلات گمركي يا صادراتي، سياست‌هاي حمايتي دولت از قبيل تحديد كالاهاي وارداتي مشابه، معافيت سود بازرگاني و حقوق گمركي، امتيازهاي مالياتي يا تعيين نرخ‌هاي تضميني، تأمين نهاده‌هاي توليدي با قيمت‌هاي يارانه‌اي و يارانه‌هاي پرداختي براي توليد خدمات مانند يارانه حمل و نقل کالا و مسافر مترو و مواردي از اين قبيل است (سيف‌الله اسلامي،1382).
3-1- يارانه کالاي کشاورزي
در بخش کشاورزي، مطابق با قوانين موافقتنامه كشاورزي، دولت در بخش حمايتهاي داخلي که شامل سياست‌هايي مثل تضمين خريد محصولات کشاورزي يا تعيين نرخ‌هاي تضميني است، بايد ظرف10 سال، 13% از حمايتهاي داخلي خود را كاهش دهد.
اين کاهش در صورت اثبات وجود آن، بصورت کلي بر بخش کشاورزي اعمال شده و بصورت کالا به کالا اعمال نمي گردد، لذا دولت مي‌تواند حمايت خود را از محصولات استراتژيک ادامه داده و از حمايت محصولات کم اهميت بکاهد.
همچنين مطابق با آخرين توافقي که در اجلاس ششم وزراي سازمان در هنگ کنگ بدست آمد، اعضا موظفند تا سال 2013 يارانه‌هاي صادراتي خود را حذف کنند.
نکته حايز اهميت در مورد اجراي تعهدات كشاورزي، اشكالاتي است كه اين قوانين كه در دور اروگوئه به تصويب رسيد، دارد و خلأهاي موجود در آن به كشورها اجازه مي‌دهد به طور واقعي تعهدات خود را انجام ندهند. در واقع به عقيدة اقتصاددان‌ها موفقيت كشورها علي‌الخصوص توسعه يافته‌ها مثل آمريكا و اتحاديه اروپا در انجام اسمي تعهداتشان در مورد كاهش يارانه‌هاي صادراتي و حمايتهاي داخلي راه‌هاي گريزي است كه با استفاده از آن مي‌توانند كاهش‌هاي انجام داده را جبران كنند. استفاده از انواع پرداخت‌هاي حمايتي معاف از قوانين سازمان مثل اشكال ديگري از حمايتهاي داخلي و انواع ديگري از يارانه كه موافقتنامه كشاورزي دور اروگوئه در مورد استفاده از آنها ساكت است و به آنها اشاره نكرده است از جمله اين راه‌ها و خلأهاي قانوني است که کشورهاي توسعه يافته، تعهدات خود در زمينه كاهش يارانه‌هاي صادراتي و حمايتهاي داخلي آشكار را جبران مي‌كنند.
3-2- يارانه كالاهاي صنعتي
يكي از مهمترين بخش‌هاي اقتصادي كه توافقنامه‌اي جامع راجع به يارانه‌هاي آن وضع شده، بخش صنعت است. در واقع توافقنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني[16] به يارانه كالاهاي صنعتي اختصاص دارد. در اين قسمت به اجمال به صنايع كشور و حمايت‌هايي كه از آنها به عمل مي‌آيد اشاره كرده و در مورد انطباق آن با قوانين اين موافقنامه اشاره مي‌شود.
بخش صنعت در كشور دامنه وسيعي داشته و صنايع مختلفي را شامل مي‌شود. اين صنايع شامل صنايع دخانيات، صنايع نساجي، صنايع كاغذ و محصولات كاغذي، محصولات لاستيكي و پلاستيكي، صنايع الكترونيك، صنايع مواد غذايي و آشاميدني، صنعت چرم و مصنوعات چرمي، توليد محصولات شيميايي، صنايع محصولات فلزي، صنايع توليد ماشين‌آلات توليد و انتقال نيروي برق، صنايع ذوب و توليد فلزات، شامل فولاد، مس، آلومينيوم، صنايع خودروسازي و قطعه سازي، صنعت آهنگري و ريخته‌گري، صنعت مواد شوينده، صنعت سيمان، صنايع شيشه‌سازي، صنعت توليد كاشي، صنايع توليد لوازم خانگي، صنايع دستي و صنعت پتروشيمي مي‌شود (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور، 1381).
از اين صنايع متنوع، حمايتهاي گوناگوني در اقتصاد كشور به عمل مي‌آيد و اين حمايت‌ها دامنه وسيعي داشته و موارد متعددي را شامل مي‌شود. پرداخت مستقيم به صنايع، بخشودگي مالياتي، تأمين زيرساخت‌هاي مورد نياز صنايع، تخصيص ارز ارزان قيمت براي تأمين نهاده‌ها، تسهيلات بانكي، جبران زيانكرد عملياتي شركت‌هاي صنعتي، معافيت از سود بازرگاني و حقوق گمركي و پرداخت جوايز صادراتي انواعي از اين حمايت‌ها مي‌باشد.
با توجه به بندهاي دوم، سوم و هشتم و بيست و هفتم از اين موافقتنامه و وضعيت صنايع كشور به نظر مي‌رسد كليه يارانه‌ها و حمايت‌هايي كه بر صادرات تاثير مثبت داشته و به نحوي مرتبط با آن است يا به کالاي داخلي مشابه كالاي وارداتي براي تشويق مصرف کالاي داخلي، پرداخت مي‌شود، بعد از الحاق بايد طي دوره مشخص شده، حذف شوند.
نكته‌اي كه بعضاً صاحبنظران در مورد موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني به آن اشاره كرده‌اند ابهام‌هايي است كه در آن وجود دارد و اين موافقتنامه را محتاج تفسير ساخته است.
به اين مشكل در گزارش دبير كل سابق گات اشاره شده و آمده است: “مشكل اصلي در مورد [تشخيص] يارانه‌هاي ممنوع اين است كه آيا واقعاً يارانه‌هايي كه در قلمرو اقتصاد يك كشور پرداخت مي‌شود داراي اهداف معتبر و صحيح اقتصادي و اجتماعي است يا اينكه ماهيت اخلال كننده در تجارت جهاني دارد” (گزارش دبيركل گات، 1979).
در واقع مهمترين چالش در مورد يارانه‌هاي صنعتي تشخيص و تفسير اين موضوع است كه آيا يارانه‌هاي پرداختي توسط دولت در جهت تعقيب اهداف و سياست‌هاي معتبر و صحيح اقتصادي و اجتماعي است يا اينكه اين يارانه‌ها از انواع مختل کننده تجارت جهاني هستند.
3-3- يارانه خدمات
گاهي دولتها براي افزايش ارائه بعضي از خدمات و يا براي كاهش قيمت مصرف‌كنندگان به بخشي از خدمات يارانه پرداخت مي‌کنند.
در كشور ما يارانه‌ها و حمايتهاي مختلفي از بخش خدمات با هدف تقويت اين بخش در راستاي عمل به وظيفه آن يعني تأمين رفاه و خدمت‌رساني به جامعه شهري و روستايي به عمل مي‌آيد. حمايت از حمل و نقل به عنوان يکي از مهمترين زيربخش‌هاي خدمات، از اين موارد است. در بخش حمل و نقل زميني، حمل و نقل شهري و بين شهري و جاده‌اي مهمترين بخش‌ها هستند. در قسمت حمل و نقل شهري يارانه به شركت واحد و مترو، مابه‌التفاوت قيمت بنزين تاكسي‌ها طي سالهاي 1364-1361 در جهت كاهش هزينه، يارانه به اتوبوسراني بين شهري و حمل و نقل ريلي از يارانه‌هاي پرداختي به بخش خدمات است.
در بخش حمل و نقل هوايي و دريايي نيز دولت با اقدام‌هاي حمايتي سعي در كاهش هزينه مصرف كنندگان و افزايش سطح رفاه آنها دارد.
موارد ديگري در بخش خدمات مانند تغذيه رايگان در مدارس، تغذيه كارمندان دولت به صورت ايجاد غذاخوري‌هاي دولتي در محل كار و فروش غذا به قيمتي كمتر از قيمت تمام شده را مي‌توان از كمك‌هاي خدماتي در كشور به حساب آورد. پرداخت زيانكرد به شركت برق و آب و پست و تلگراف و تلفن نيز نوعي يارانه خدماتي محسوب مي‌شود.
مرجع بررسي خدمات در سازمان تجارت جهاني موافقتنامه عمومي تجارت خدمات[17] است. با توجه به اين موافقتنامه هيچ منعي براي پرداخت يارانه در اين بخش وجود ندارد و دولتها در اين زمينه محدوديتي ندارند.
3-4- يارانه‌هاي مصرفي
شامل يارانه‌هاي کالاهاي اساسي مثل گندم جهت تأمين نان مصرفي برنج، روغن، قند و شكر، شير، پنير، گوشت، چاي، مواد شوينده، دارو و حامل‌هاي انرژي که به مصرف مي‌رسد مي‌باشد. اين نوع يارانه با هدف پايين نگه داشتن قيمت اين كالاها در راستاي حمايت از اقشار محروم و كاهش فاصله طبقاتي و افزايش رفاه عمومي است. هر چند روش پرداخت آن بگونه‌اي است كه تمام دهك‌‌هاي درآمدي مي‌توانند از آن استفاده كنند که اين مسئله با هدف آن در تضاد است.
با توجه به مباحث مطرح شده در مورد قوانين سازمان درباره يارانه‌ها اصولاً پرداخت يارانه مصرفي هيچ منعي ندارد لذا گروه يارانه‌هاي مصرفي مشمول حذف نخواهد بود و موردي مثل يارانه پنهان حامل‌هاي انرژي با توجه به عدم مطرح شدن نفت و مشتقات آن در مباحث تجارت جهاني مي‌تواند ادامه داشته باشد. نکته جالب توجه اينکه در ضميمه دوم از موافقتنامه کشاورزي به معافيت از تعهدات کاهش در مورد کمک‌هاي غذايي به افراد نيازمند تصريح شده است.
نتيجه‌گيري
يارانه‌ها در اقتصاد ايران را مي‌توان به دو گروه يارانه‌هاي توليدي و يارانه‌هاي مصرفي تقسيم کرد که يارانه‌هاي توليدي نيز به نوبه خود به يارانه‌هاي توليد كالا و يارانه توليد خدمات تقسيم مي‌شوند.
يارانه‌هاي اصلي مصرفي شامل يارانه‌هاي کالاهاي اساسي مثل گندم جهت تأمين نان مصرفي، برنج، روغن، قند و شكر، شير، پنير، گوشت، چاي، مواد شوينده، دارو و حامل‌هاي انرژي است. يارانه‌هاي توليدي نيز شامل گروه يارانه نهاده‌هاي كشاورزي نظير سم، بذر كود، ماشين‌آلات كشاورزي و يارانه بخش صنعت در قالب امتيازهايي است كه به صنعت تعلق مي‌گيرد و يارانه خدمات مواردي مثل يارانه حمل و نقل، را شامل مي‌شود. اين موضوع در سازمان جهاني تجارت در قالب دو موافقتنامه از موافقتنامه‌هاي سازمان مورد بررسي و وضع قانون قرار گرفته‌اند. موافقتنامه اول موافقتنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني است كه به طور مستقل به موضوع يارانه كالاهاي صنعتي پرداخته است و موافقتنامه دوم موافقتنامه كشاورزي است كه در كنار پرداختن به كل بخش كشاورزي يارانه‌هاي كشاورزي را نيز به طور مجزا مورد بررسي قرار داده است.
موافقتنامه يارانه و اقدام‌هاي جبراني ضمن ارائه تعريفي از يارانه، آن را در سه دسته طبقه‌بندي كرده است. مطابق با اين موافقتنامه يارانه‌هايي كه پرداخت آن مشروط به عملكرد صادراتي است يا به كالاي داخلي براي جايگزيني مصرف مشابه وارداتي پرداخت شود ممنوع است. گروه دوم يارانه‌هاي مجازي هستند كه قابل تعقيب هستند بدين معنا كه اگر پرداخت آنها موجب وارد آمدن صدمه شديد به منابع يك عضو ديگر شود آن عضو، مجاز به وضع تدابير جبراني عليه آنهاست و دسته سوم يارانه‌هاي مجاز غيرقابل تعقيب هستند كه يارانه‌هايي مثل كمك به مناطق محروم، فعاليت‌هاي پژوهشي و غيره است و نمي‌توان در قبال آن تدابير جبراني وضع كرد.
مشكل اصلي در بحث يارانه‌هاي صنعتي ممنوع، تفسير از قوانين موجود است. در واقع قوانين موجود در معاهده يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني داراي ابهام‌ها و خلأ‌هايي است و كشورهاي عضو خصوصاً توسعه يافته با استفاده از اين خلأ‌ها و ابهام‌ها به حمايتهاي خود از صنايع مهمشان ادامه مي‌دهند كه نمونه‌هاي فراواني از آن موجود است.
يارانه‌ها علاوه بر اينكه در توافقنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني به صورت مستقل در مورد كالاهاي صنعتي مطرح شده‌اند در توافقنامه كشاروزي دور اروگوئه نيز به طور مستقل در مورد بخش كشاورزي مطرح شده‌اند. اين معاهده داراي سه ركن است و دو ركن آن به يارانه صادراتي و حمايتهاي داخلي نظير تضمين‌هاي قيمت خريد اختصاص يافته است. در اين معاهده در بخش كشاورزي يارانه صادراتي تا سال 2013 بايد حذف شود و سطح حمايتهاي داخلي طبق فرمولي بايستي كاهش يابد.
در بحث عمل به تعهدات كشاورزي كشورهاي توسعه يافته كه در واقع بيشترين استفاده از يارانه‌ها و حمايت‌ها را از بخش كشاورزي خود به عمل مي‌آورند با استفاده از خلأهاي موجود در توافقنامه كشاورزي دور اروگوئه، از انواع ديگري از حمايت از محصولات كشاورزي خود استفاده مي‌كنند كه در مورد آنها در اين موافقتنامه اظهار نظري نشده است. به عنوان مثال آمريكا از اعتبارات صادراتي و يا كمك‌هاي غذايي در عوض كاهش در يارانه‌هاي مستقيم صادراتي خود استفاده مي‌كند كه نوعي يارانه صادراتي غيرمستقيم است.
پيشنهاد
مطابق با ماده بيست و هفتم از توافقنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني، كشورهاي در حال توسعه براي حذف يارانه‌هاي صادراتي و يارانه‌هاي مشابه کالاي وارداتي كه گروه يارانه‌هاي ممنوع را تشكيل مي‌دهد، به‌ترتيب هشت و پنج سال فرصت دارند. در زمينه حمايتهاي داخلي[18] بخش کشاورزي نيز تعهد كشورهاي در حال توسعه براي كاهش تنها 13% از مجموع حمايت‌ها از بخش كشاورزي طي 10 سال و آن هم بر حسب كل بخش كشاورزي نه تك تك كالاهاي اين بخش مي‌باشد.در زمينه يارانه‌هاي صادراتي[19] اين كشورها بايستي تا سال 2013 يارانه‌هاي صادراتي خود را حذف کنند. لذا مسئولان مذاكره كننده بايستي با توجه به اين مواد قانوني در مذاكرات مربوط به الحاق، از اين ظرفيت استفاده كرده و حتما در پروتكل الحاق اين موضوع درج شود.
نکته مهم ديگر استفاده از راه‌هاي گريز و خلأهاي قانوني است که کليه کشورها از آن کم و بيش استفاده مي‌کنند. در بخش كشاورزي، يارانه مستقيم صادراتي و حمايتهاي مستقيم داخلي مشمول كاهشند و انواع اشكال غيرمستقيم مثل اعتبارهاي صادراتي و بعضي از اقسام حمايتهاي داخلي از اين توافقنامه معاف هستند و مشمول كاهش نيستند ضمن اينکه قوانين توافقنامه يارانه‌ها و اقدام‌هاي جبراني به دليل كلي بودن و نياز به تفسير داشتن مفاد آن باعث شده تا بسياري از كشورها خصوصاً كشورهاي توسعه يافته انواع حمايت‌ها و يارانه‌ها را از بخش صنعت خود به عمل آورند. لذا مسئولان مي‌توانند با شناسايي اين ابهام‌ها و اشكال‌ها و بهره‌گيري از آنها به نفع كشور در موارد لازم به حمايتهاي خود از کشاورزي و صنعت ادامه دهند.
پي‌نوشت‌ها:
٭ دانش‌آموخته کارشناسي ارشد رشته معارف اسلامي و اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع)
[1] – برگرفته شده از پايان‌نامه کارشناسي ارشد: «ديدگاه سازمان جهاني تجارت دربارة يارانه و ارائة راهکارهايي براي جمهوري اسلامي ايران در شرايط الحاق»، استا راهنما محمد هادي زاهدي‌وفا، دانشجو: محمد باغاني، تهران: دانشگاه امام صادق (ع)، 1384.
2- working party
3- memorandum
4- financial contribution
5- benefit
6- policy objectives.
7- Subsidies and Countervailing Measures:SCM
8- actionable
9- non-actionable
10- specificity
11- distortion
12- adverse effect
13- specific
14- Uruguay Round Agreement of Agriculture.
15- Aggregate Measurement of Support:AMS
16- Subsidies and Countervailing Measures agreement
17- General Agreement of Trade in Services
18- domestic support
19- export subsidies
منابع و مآخذ:
1) اسلامي، سيف‌الله (1382)، چگونگي بهبود و توزيع يارانه‌هاي پرداختي کشور در راستاي حمايت از اقشار آسيب‌پذير، تهران: وزارت امور اقتصادي و دارايي، معاونت امور اقتصادي.
2) ترجمه جمعي از فارغ التحصيلان دوره عالي مذاکرات سازمان جهاني تجارت (1381)، چگونگي الحاق به سازمان جهاني تجارت، تهران: مؤسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني.
3) ترجمه گروه کارشناسان مذاکرات تجاري (1381)، آشنايي با قواعد سازمان جهاني تجارت، تهران: مؤسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني.
4) رحيمي، عباس(1371)، بررسي اقتصادي يارانه، تهران: مؤسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني.
5) سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور (1381)، گزارش اقتصادي و نظارت بر عملکرد سال دوم برنامه سوم توسعه، سال 1380، تهران: انتشارات سازمان مديريت و برنامه‌ريزي
http://www.isu.ac.ir/Publication/Andesh-ye-Sadiq/Andesh-ye-Sadiq_22/Andesh-ye-Sadiq_2202.htm
