هيچ مسأله اي وجود ندارد كه مديريت خوب نتواند آن را كنترل و مهار كند. مديريت در چارچوب كارايي و كارآمدي در واقع خصلتي «پسا سياسي و يا غيرسياسي» دارد.مديريت به معناي كارايي و كارآمدي است و دموكراسي در آن يك امر درجه دوم است جهاني شدن ممكن است پيوندهاي تكنولوژيك و اقتصادي سريعي را به وجود آورده باشد، ولي حتي بين كساني كه فعالانه در بحثهاي مربوط به ارتقاي مشاركت جهاني شركت دارند، هنوز ارزشهاي مشترك و نوعي احساس جمعي را به وجود نياورده است
همزمان با كاهش سلطه دموكراسي در چارچوب مرزهاي دولت سرزميني در اثر جهاني شدن، سخن از دموكراسي و عدالت نقش بيشتري در زبان جهاني مي يابد. در واقع، هر چه نقش دولت ملي به عنوان محملي براي مشاركت دموكراتيك بيشتر زير سؤال مي رود، فرياد مشاركت دموكراتيك درسطح جهاني بلندتر مي شود. ولي اين فرآيندها پايدار نيستند. توجه به اهميت مسائل تجويزي مديريت و عملكرد دولت به عنوان فرايند پاسخگويي و تقويت دموكراسي بايد با فرض مديريت به عنوان فرايند افزايش كارايي و كارآمدي همپايي كند. در اين زمينه پراكندگي و اختلاف نظر زيادي بين نظريه پردازان و دست اندركاران وجود دارد.
واقع گرايان، ليبرالها، سازنده انگاران و ماركسيستها اغلب ولو با واژگاني متفاوت اشاره مي كنند كه افراد يا گروههايي از خيل شركتها، ديوانسالاران، روشنفكران و محققان نقش استراتژيك فزاينده اي در روابط فراملي يافته اند. از نظر طرفداران نظريه انتقادي گرامشي، اين گروهها بازيگران اصلي در تكوين يك تمدن جهاني مبتني بر بازار هستند. بحث درباره اين پديده را در نوشته هاي فزاينده مربوط به محافل فكري و شبكه هاي سياستگذاري نيز مي توان ديد.
جهاني شدن نخبگان اطلاعاتي و فني يكي از عناصر اساسي فرايند كلي تر جهاني شدن اقتصادي تلقي مي شود. بدون پيشرفتهاي موجود در قلمرو ارتباطات و تكنولوژي و توسعه اين منابع دانش و اطلاعات، صحبت كردن درباره مفهوم مديريت جهاني غير ممكن است. وجود اطلاعات جهاني يكي از شرايط لازم براي وجود ساختارهاي مديريت جهاني نيز هست. نهادهاي چند جانبه و منطقه اي يكي از اهداف اصلي خود را افزايش هماهنگي در سياستگذاريها مي دانند و اين امر بدون تقويت و مبادله دانش ميسر نيست. نقش نهادهاي بين المللي به عنوان ابزارهايي براي هماهنگي جهت كاهش مخاطرات ناشي از آزادسازي و مقررات زدايي از اقتصاد جهاني- بويژه در عرصه مالي- به طور فراينده اي اهميت مي يابد.
بحرانهاي مالي اواخر دهه ۱۹۹۰ و رسوايي شركتها در سالهاي ۲-۲۰۰۱ ناتواني اين ابزارها را نشان مي دهد. رژيم هاي بين المللي و سازمانهاي منطقه اي (با كارايي كمتر يا بيشتر) شاخصهاي آشكار اين گونه مديريت جهاني هستند. ولي توسعه تكنولوژيهاي مذكور بويژه اينترنت نه تنها باعث شكوفايي طبقه مديران يا محافل سياستگذاري فراملي شده بلكه به سازمانهاي غيردولتي و جنبشهاي اجتماعي جهاني نيز رونق بخشيده است.
دموكراسي در نظامهاي مديريت جهاني
با توجه به ماهيت باز، سست و از نظر نهادي نارساي «جامعه جهاني» كه در آن، كارگزاران مديريت جهاني ممكن است پاسخگو باشند، چشم انداز تحكيم دموكراسي جهاني به شكل مورد نظر كساني مثل «هلد ولينك ليتر» در حال حاضر چندان جالب به نظر نمي رسد. مانع اصلي توسعه جهان گرايي، برداشت ليبرالي آن درباره فرد است كه در صورت عدم ايجاد يك هويت مدني مشترك بعيد است رواج يابد. جهاني شدن ممكن است پيوندهاي تكنولوژيك و اقتصادي سريعي را به وجود آورده باشد، ولي حتي بين كساني كه فعالانه در بحثهاي مربوط به ارتقاي مشاركت جهاني شركت دارند، هنوز ارزشهاي مشترك و نوعي احساس جمعي را به وجود نياورده است.
از اين نظر، بحث درباره مديريت جهاني در چارچوب نهادهاي بين المللي (سازمان ملل متحد، بانك جهاني، صندوق بين المللي پول و سازمان جهاني تجارت) هنوز به شدت بر اساس سنت ليبرالي و نهادگرايانه حاكم مبتني است و بحثهاي موجود درباره دموكراسي در سطحي فراتر از مرزهاي دولت سرزميني هنوز تا حد زيادي بحثهايي فن سالارانه درباره نحوه تقويت شفافيت و در برخي موارد نيز پاسخگويي است. در اين بحثها حتي گاه عمداً از پرداختن به مسأله توزيع نابرابر قدرت در فرايند تصميم گيري در اين سازمانها خودداري مي شود. رويكرد نهادگرايي ليبرالي هنوز دولت محورانه و كثرت گرايانه نيز هست. گوهر اين رويكرد را «رابرت كيوهن» به خوبي بيان كرده است، يعني وقتي كه دموكراسي جهاني را «كثرت گرايي اختياري ملازم با شفافيت حداكثر» تعريف مي كند. نهادگرايي ليبرالي اساساً به معناي نگرش اصلاح طلبانه به نهادهاي بين المللي هم هست، يعني نگرشي كه اكثر تصميم گيران با نفوذ جهاني به آن باور دارند.
سياستگذاري عمومي جهاني در مقابل مديريت جهاني
در محافل سياستگذاري بين المللي، مفهوم «سياست عمومي جهاني» بر مديريت جهاني ترجيح دارد. هدف عبارت است از تأمين جمعي كالاهاي عمومي جهاني، مفهوم «سياست عمومي» از خصوصيات ايدئولوژيك و منازعه آميز مفهوم «سياست» عاري است. تحليل نهادي هم خصلتي «غير سياسي» داشته و روي شناخت ساز و كارهاي انتخاب جمعي در وضعيت هاي تعامل استراتژيك تكيه مي كند. اين بدين معنا نيست كه در نظريه هاي عقل گرايانه اخير درباره همكاري هيچ پيشرفت عمده اي نسبت به نظريه هاي واقع گرايانه گذشته ديده نمي شود. ولي مشكلي كه در رويكردهاي انتخاب عقلاني و استراتژيك وجود دارد، به كمبودهاي آن مربوط مي شود. در اين رويكرد ها توجه چنداني به شناخت مديريت به عنوان مسأله مرتبط با سياست و قدرت نمي شود. اين امر تبعاتي براي توانايي عملي و منزلت فكري نهادهاي بين المللي در بر دارد.
اساساً، دستور كار مديريت جهاني بدان گونه كه از سوي نهادهاي بين المللي در مرحله پنجم ارائه شده است، تاكنون تا حد زيادي مسائل قدرت، سلطه، مقاومت و پاسخگويي را ناديده گرفته است. هر گاه نهادهاي بين المللي مسأله مقاومت را به عنوان يكي از عناصر مشروع معادله مديريت پذيرفته اند، آن را نه يك عنصر دائمي بلكه چيزي تلقي كرد ه اند كه بايد كنترل و مهار شود. از اين نظر، بسياري از بازيگران اصلي معتقدند كه مفهوم مديريت جهاني به سياست مربوط نمي شود. هيچ مسأله اي وجود ندارد كه مديريت خوب نتواند آن را كنترل و مهار كند. مديريت در چارچوب كارايي و كارآمدي در واقع خصلتي «پسا سياسي و يا غيرسياسي» دارد. دستور كارها مشخص مي شود و آنگاه اجراي آنها مد نظر قرار مي گيرد. بر خلاف ماهيت از هم گسيخته جامعه سياسي در عصر جهاني شدن، هيچ جايي براي اقدام مستقل درباره مسايل سياستگذاري جهاني در خارج از چارچوب ساختارهاي رسمي موجود مديريت وجود ندارد.
مفهوم مديريت خوب در چارچوب اجماع فرا واشنگتني نشانگر جهاني شدن مفهوم مديريت به معناي كارايي و كارآمدي است و دموكراسي در آن يك امر درجه دوم است. در واقع، در بخش زيادي از آثار تجويزي كه در دوران تحويل قرن درباره مديريت در محافلي مثل نهادهاي بين المللي نوشته شده است، مديريت به منزله مفهوم خنثايي است كه در آن عقلانيت در تصميم گيري و كارايي در نتايج از بيشترين اهميت برخوردار است. اين امر به بهترين نحو در اقدامات محافل وابسته به بانك جهاني و برنامه توسعه سازمان ملل متحد براي ايجاد همكاري بين بخشهاي عمومي و خصوصي و تشكل شبكه هاي سياستگذاري براي تأمين دسته جمعي كالاهاي عمومي ديده مي شود. قطعاً اين اقدامات براساس معيارهاي نهادهاي بين المللي يك اقدام مبتكرانه تلقي مي شود، ولي تبعات سياسي اين رويكرد «از بالا به پايين» را نمي توان ناديده گرفت.
بنابراين، مي توان گفت كه اجماع فرا واشنگتني هم در بلند مدت احتمالاً مانند اجماع واشنگتن مورد چالش قرار خواهد گرفت. اجماع فرا واشنگتني نمي تواند الگويي براي دستور كار «مديريت جهاني» يا حتي دستور كار سياستگذاري قرار گيرد. اجماع فرا واشنگتني هم نارساييهاي اجماع واشنگتن را دارد و به همان اندازه خصلتي كلي گرا و همگون ساز دارد. بحثهاي مربوط به سياستگذاري جهاني كماكان بر اساس يك رشته اصول و توصيه هاي «جهانشمول» ولي اساساً غربي و ليبرالي استوار است.
در اين بحثها، حتي وقتي كه برداشت ظريفتري از پويايي بازار نسبت به نوليبراليسم گذشته ارائه مي شود، باز هم توصيه هايي كه ارائه مي شود نشانگر تمايل زيادي به مفاهيم بسيار جهانشمول و كلي درباره اصلاحات سياستگذارانه در شرايط جهاني شدن است و براي همه يك چيز تجويز مي شود. به نظر مي رسد كه اين توصيه ها در كشورهاي در حال توسعه به طور فزاينده اي به عنوان شكل جديدي از چيرگي غرب با مخالفت روبه رو شده است.
خلأ مشاركت در مديريت جهاني
انكار تبعات مديريتي استراتژيهاي تأمين دسته جمعي كالاهاي عمومي جهاني، تبعاتي معنايي دربردارد. اين نوع استراتژي تاكنون مجال چنداني براي گسترش مشاركت «دموكراتيك» باقي نگذاشته است. اين وضعيت نمي تواند براي مدتي طولاني ادامه يابد، همان طور كه ابتكارات اخير در نهادهاي بين الملل مختلف- مثل «شبكه توسعه جهاني» بانك جهاني و اقدامات ديگر براي درگير نمودن جامعه مدني در بحثهاي مربوط به سياستگذاري جهاني- اين امر را به خوبي نشان داده است. از اين نظر، جامعه مدني به جايگاهي در مديريت جهاني خواهد رسيد كه بازارهاي بين المللي در جهاني شدن اقتصاد رسيده اند. ولي به دلايلي، پر كردن «خلأ مشاركت» از طريق جذب بازيگران غير دولتي در اين فرايند، مسايل خاص خود را دربردارد. اين نوع مشاركت باعث به حداقل رسيدن اهميت دولت هاي داراي حاكميت مستقل نمي شود و اين دولتها با منابع خود و با تواناييهاي قانونگذاري خود همچنان در كانون هر گونه استراتژي براي تدوين يك دستور كار درباره كالاهاي عمومي باقي خواهند ماند. اين امر حداقل سه دليل دارد:
دليل اول اين است كه سازمانهاي غيردولتي و ساير بازيگران غيردولتي به رغم آشكار بودن آنها نمي توانند داراي مشروعيت دولت ملي به عنوان منبع حاكميت و اقتدار سياستگذاري و انحصار آن بر وفاداري جامعه باشند. دليل دوم مرتبط با دليل قبلي اين است كه بر خلاف مقبوليت گسترش مشاركت براي وارد شدن اين بازيگران مهم، به طور گسترده اي چنين تصور مي شود كه اين بازيگران در درون خود و در مقايسه با دولتها و سازمانهاي بين دولتي اغلب از پاسخگويي و دموكراسي كمتري برخوردارند. دليل سوم اين است كه اجراي قطعنامه هايي كه طي مذاكرات «جهاني» يا اغلب توسط سازمانهاي بين المللي اتخاذ مي شود، همچنان عمدتاً جزو وظايف دولتهاي ملي است يا حداقل به رضايت و همكاري اين دولتها بستگي دارد.
اين مسائل به وجود ناهنجاريهاي مهمي در نظام جهاني اشاره مي كنند. گسترش مشاركت و ورود بازيگران غيردولتي مثل سازمانهاي غيردولتي و جنبش هاي اجتماعي جهاني، مسأله عدم مشاركت كافي كشورهاي در حال توسعه در فرايندهاي رسمي تر سياستگذاري را حل نمي كند. مسائل مربوط به مديريت «جهاني» تحت سلطه دولتها و گروههاي قدرتمندي قرار دارد كه در سازمانها و گروه بنديهاي بين المللي نظير گروه ۷ (يا گروه ۸) شركت دارند. تقاضاهاي گوناگوني كه براي گسترش و تبديل گروه ۷ به گروه ۱۶، گروه ۲۰ و غيره مطرح شده است، نشان مي دهد كه رهبران اقتصاد جهاني براي اينكه بتوانند كاري را پيش ببرند، بايد كثرت و تنوع را بپذيرند و همكاري در تأمين كالاهاي عمومي به توسعه مشاركت بستگي دارد. اين باور رواج يافته است كه شرايط نهادي محافل اصلي سياستگذاري جهاني براي ايجاد همكاري «جهاني» مؤثر در مورد بسياري از مسائل سياستگذاري كفايت نمي كند. مهمتر اينكه، نابرابري موجود در فرايندهاي مذاكرات و به حاشيه رانده شدن كشورهاي در حال توسعه در اين فرايندها- مانند دو اجلاس سياتل و دوحه- باعث دشوارتر شدن تأمين كالاهاي عمومي حياتي براي ايجاد يك نظام جهاني عادلانه تر مي گردد.
نقش دولتها در نظامهاي مديريت جهاني
در دستور كار «مديريت جهاني» در مرحله پنجم حداقل از لحاظ نظري به طور تلويحي برداشتي از مديريت نهفته است كه از دولت فراملي فراتر مي رود. ولي دستور كار مديريت مبتني بر اجماع فرا واشنگتني در عمل در نظر اول بر اساس اين انديشه استوار است كه دولتها از وظايف مهمي در اقتصاد مبتني بر بازار برخوردارند. بويژه زماني كه عدالت اجتماعي در مديريت مطرح باشد. اگر بپذيريم كه دولتها همچنان در بازيهاي دو سطحي (حداقل) شركت مي كنند، در اين صورت اين برداشتها درباره مديريت عملاً باعث تضعيف نقش چانه زني بين المللي دولتهاي كشورهاي در حال توسعه (از طريق تكيه بر بازيگران جامعه مدني سازمانهاي غيردولتي و سازمانهاي بين المللي) و در عين حال تقويت موقعيت دولت ها به عنوان واسطه اي ميان نيروهاي جهاني و جوامع آن دولت ها مي گردند. از نظر بسياري از نخبگان سياست گذاري در كشورهاي در حال توسعه، تلاش هايي كه براي ايجاد نوعي گفت وگو با بازيگران غيردولتي انجام مي گيرد، براي جلوگيري از افزايش نقش خود اين نخبگان در بحث هاي مربوط به سياست گذاري جهاني است و به همين دليل بايد در مقابل آن ايستاد.
بنابر اين، خطري كه وجود دارد اين است كه نهادهاي بين المللي ممكن است دچار نوعي سرگرداني بين اقتصاد بازار و مجادله شديد درباره اهميت و وظايف مناسب نهادهاي دولتي شوند. به عنوان مثال، در بحث هاي مربوط به «مديريت خوب» و مسأله سرمايه اجتماعي و دولت، بانك جهاني از يك طرف مي كوشد تا «شكاف هاي توسعه اي» را از ميان برده و با درگير كردن جامعه مدني هم «خلأ مشاركت» را برطرف سازد و از طرف ديگر به شكلي مانند صندوق بين المللي پول در حوزه امور مالي مي كوشد تا براي دولت ها تعيين تكليف بكند. اين نهادها خيلي خوش خيال هستند، چه از يك طرف مي كوشند تا نقش محوري دولت ها در چانه زني جهاني را كاهش دهند و از طرف ديگر مي كوشند تا مخالفت اجتماعي با تداوم سياست هاي اقتصادي نوليبرالي دولت ها را خنثي كنند. يك ناهمخواني مشابه را هم مي توان در سازمان جهاني تجارت ديد كه از يك طرف براي مشاركت بيشتر سازمان هاي غيردولتي در مذاكرات مربوط به اصلاح نظام تجاري مي كوشد و از طرف ديگر از اين مي ترسد كه اين افزايش مشاركت باعث اختلاف در مذاكرات تجاري گردد، مذاكراتي كه در گذشته بسيار سفت و سخت بوده است.
اين نگراني در دو اجلاس سياتل و دوحه تحقق يافت، يعني جايي كه نمايندگان كشورهاي در حال توسعه در مورد كالاهاي عمومي مخالفت خود را با نمايندگان كشورهاي توسعه يافته نشان دادند. در حالي كه سياست گذاران اقتصادي و صاحبان شركت هاي كشورهاي توسعه يافته به طور گسترده اي اعتقاد دارند كه سازمان جهاني تجارت يك كالاي عمومي است، اين اعتقاد در اوايل قرن بيست و يكم بين كشورهاي در حال توسعه طرفدار زيادي ندارد. بسياري از كشورهاي در حال توسعه فاقد توانايي فني لازم براي اجراي «دستور كار پيش بيني شده» سازمان جهاني تجارت از دور اروگوئه هستند، چه رسد به اين كه علاقه داشته باشند مسايل جديدي (در حوزه هاي سرمايه گذاري، سياست رقابتي، استانداردهاي كار و شفافيت) در دستور كار مذاكرات گنجانده شود، چيزي كه كشورهاي توسعه يافته و به ويژه آمريكا به دنبال آن هستند.
نقش سازمان هاي بين المللي
مطالب بالا به معناي انكار نقش مهم كارگزاران مديريت جهاني (سازمان ها، نهادها و رژيم هاي بين المللي) نيست بلكه بدين معناست كه بايد آنها را چيزي فراتر از كارگزاران نظم بدانيم. سازمان ها و رژيم هاي بين المللي برخلاف نظر منتقدان آنها و برخلاف فراز و نشيب هايي كه داشته اند، تجملي و غيرضروري نيستند. آنها همواره در فرايند توسعه مديريت بين المللي در چارچوب نظام بين المللي متشكل از دولت هاي ملي در سراسر قرن بيستم نقش داشته اند. ويژگي اصلي اين رژيم ها در مديريت بين المللي اين است كه دستور كار آنها همواره به يك مسأله خاص مربوط مي شود و آنها در حوزه هاي خاصي فعاليت مي كنند. از اين نظر، آنها در نقطه مقابل نظام هاي حكومتي ملي يا داخلي قرار دارند، چرا كه حكومت هاي ملي در عين حال كه داراي اختياراتي خاص و موضوعي هستند، وظايف فراگير تأمين رفاه و نظم در سرزمين هاي محدود خود را هم دارند.
در يك برداشت واقع گرايانه از روابط بين الملل، سازمان ها و رژيم هاي بين المللي هيچ نقش مستقلي در رفتار دولت ها ندارند. از ديدگاه نوليبرال ها، به نظر مي رسد كه نقش آنها كمي بيشتر از اين است ولي بازهم اولويت هاي دولت ها برآنها حاكم است. نقش سازمان هاي بين المللي عبارت است از افزايش شفافيت، كاهش هزينه هاي معاملات و تعديل نارسايي هاي بازار. ولي اين امر باعث نمي شود كه آنها نقش مستقلي در تحولات به دست آورند. در عصر جهاني شدن، ما بايد از اين تبيين ها فراتر رويم. در اينجاست كه دستور كار سازنده انگارانه جديد، حاوي درس هاي تجويزي (گرچه نه لزوماً تبييني) مهمي براي محققان و دست اندركاران مديريت جهاني در شرايط جهاني شدن است.
روابط اجتماعي و استراتژيك صرفاً حاصل جمع محاسبات مبتني بر منافع شخصي و خودخواهانه نيست (بدان گونه كه طرفداران رويكردهاي واقع گرايانه و نوليبرالي در روابط بين الملل و اكثر نظريه پردازان اقتصادي فكر مي كنند). نهادهاي بين المللي صرفاً برايند اولويت هاي دولت ها نيستند بلكه ابزاري براي تعيين و تعديل اولويت هاي دولت ها نيز هستند. اين بدين معنا نيست كه سازمان هاي بين المللي مهم تر از دولت ها يا در واقع شركت هاي چند مليتي خواهند شد. اين بعيد است. برخلاف دولت ها يا شركت ها، سازمان هاي بين المللي (چه نهادهاي مالي بين المللي و سازمان جهاني تجارت يا مؤسسات كاركردي سازمان ملل متحد مثل سازمان بهداشت جهاني) فاقد اتباع طبيعي هستند كه در درجه اول به اين سازمان ها وفادار باشند. زندگي اقتصادي ممكن است به طور فزاينده اي خصلتي جهاني به خود بگيرد، ولي همان طور كه طرفداران «جهاني- محلي شدن» مي گويند، زندگي اجتماعي- سياسي روزمره اكثر مردم همچنان با شرايط ملي و محلي آنها به شدت پيوند خورده است. تكيه روي نقش نهادهاي بين الملل نمي تواند صرفاً به دليل نقش آنها در كاهش هزينه هاي معاملات باشد.
اجماع فراواشنگتني كه در اثر بحران هاي اواخر قرن بيستم ظهور كرد، ممكن است متضمن يك اصلاح بنيادي نباشد ولي نارسايي هاي بازارگرايي افراطي اواخر قرن بيستم و اوايل قرن حاضر را مي پذيرد. اجماع فراواشنگتني نشان مي دهد كه بازارهاي جهاني فقط در صورت وجود يك چارچوب تظميني كارآمد مي توانند همچنان باز و گشوده باقي بمانند. با اين حال، هنوز اخلاق يا ارزش هاي جهاني مشتركي وجود ندارد. در اينجاست كه ترويج مفهوم مديريت جهاني به معناي يك عامل بسيج كننده، آثار تجويزي مهمي در برخواهد داشت. اين امر بهترين فرصت براي اعاده يك پيمان جهاني (كينزي) يا جهاني كردن «ليبراليسم محكم» به عنوان راهي براي پاكسازي سرمايه داري از آثار نوليبراليسم افراطي گذشته است.
در اينجا دو نكته شگفت انگيز وجود دارد. اول اين كه طرفداران افراطي بازار آزاد در حمله اوليه خود به پيمان كينزي (و بخصوص نقش حكومت ها در مبارزه با ركود و افزايش تقاضا در صورت لزوم) در واقع به همان ساختارهايي حمله كردند كه عملكرد موفق و سودآور بازارهاي آزاد را در ربع آخر قرن بيستم ميسر ساختند. دوم اين كه ايجاد شكل جديدي از يك پيمان تنظيمي جهاني ممكن است براي بقاي ليبراليسم آزاد و در نتيجه نجات بازارهاي آزاد از زياده روي هاي آنها كاملاً ضروري باشد. فراموش نكنيم كه پيمان كينزي اوليه در دوران تولد آن فقط يك موضوع اقتصادي نظري نبود بلكه با توليد سياسي تجويزي هم مرتبط بود. اين پيمان در واقع توافقي بين دولت و سرمايه داري بود كه تداوم حيات بازارهاي آزاد را همراه با ساز و كارهايي براي جلوگيري از تكرار بحران هاي بزرگ سال هاي ميان دو جنگ جهاني و در عين حال فراهم ساختن حمايت هاي جبراني براي قربانيان بازارهاي آزاد ميسر ساخت.
ابزارهاي سياست گذاري كه در اين شرايط براي مهار ركود كشورهاي توسعه يافته به كار گرفته شدند، عموماً تشويقي و انبساطي بودند: كاهش نرخ هاي بهره، كاهش ماليات ها و افزايش هزينه هاي دولت در صورت لزوم. به طور كلي، اين سياست ها كارساز واقع شدند. ولي آنها سياست هاي يك عمر بازارگراي پيشانوليبرالي و دولت محورانه (اساساً مبتني بر ليبراليسم محكم) بودند. ايدئولوژي دهه هاي ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ به طور فزاينده اي با اين گونه اقدامات مخالفت مي ورزيد و بشدت از مقررات زدايي بازارهاي جهاني حمايت مي كرد. همان طور كه استيگليتز اخيراً اشاره كرده است، در بحران هاي اخير، اقدامات و توصيه هاي بين المللي (به ويژه از طرف صندوق بين المللي پول و خزانه داري آمريكا) كه براي كشورهاي در حال توسعه انجام يا ارايه شد دقيقاً مغاير با توصيه هايي بود كه براي كشورهاي توسعه يافته در بحران هاي مشابه در زمان هايي متفاوت ارايه شد. به نظر مي رسد كه آنچه بحران هاي سال هاي اخير نشان مي دهد اين است كه نظام مالي بين المللي را نمي توان به خود واگذاشت.
به سوي يك نظام سياسي جهاني
برخلاف شباهت هاي تاريخي، اكنون پديده نسبتاً جديدي مشاهده مي شود. عصر جهاني كنوني با عصرهاي تاريخي گذشته تفاوت دارد. به علاوه، گذشته از ابعاد اقتصادي و فرهنگي شناخته شده تر آن، عناصري از يك تحول سياسي را هم مي توان مشاهده كرد.
اين تحول را مي توان ظهور يك «نظام سياسي جهاني» خواند. اكنون پيوندهاي محكمي بين مطرح شدن نظام سياسي جهاني از يك سو و روندهاي اقتصادي و سياسي فرامرزي حاضر از سوي ديگر وجود دارد. ولي بايد مسأله نظام سياسي جهاني را فراتر از مسأله مديريت جهاني ديد و به بررسي مسايل تجويزي و همچنين مسايل كارايي و كارآمدي پرداخت. در اينجا دو مسأله فرعي وجود دارد كه بايد به آنها پرداخت.
نخست اين كه، متون مربوط به سياست گذاري براي تبيين تحولات چارچوب وسيع تر كنوني كافي نيست. براي مثال، از نظر منطقي، بررسي كالاهاي عمومي جهاني، شيوه هاي تأمين آنها و علل كمبود آنها نيز به تعريف «عامه يا مردم جهاني» يعني مردم داراي حق برخورداري از كالاهاي عمومي نياز دارد. به گفته يكي از نويسندگان، اين عامه يا مردم به طور آرماني بايد كل بشريت از جمله نسل هاي آينده را در برگيرد. بنابر اين، بحث هاي محققان درباره كالاهاي عمومي جهاني براساس مفهوم بشريت نه تنها به معناي مجموع افراد جهان بلكه همچنين به معناي جمعيت و جامعه اي كه كالاهاي عمومي بايد براي آن تأمين شود، استوار است. بدون اين كه بخواهيم خيلي عالمانه حرف بزنيم، بايد بگوييم كه ظهور نظام مديريت جهاني را تنها در اين چارچوب وسيع تر معرفت شناختي و هستي شناختي مي توان درك كرد.
تاكنون، مديريت جهاني روي بهترين شيوه اجراي سياست هاي اقتصادي حامي گسترش سريع اقتصاد جهاني در دهه هاي ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ و شيوه گسترش اين نظام هاي مديريت به كشورهاي در حال توسعه تكيه كرده است. ولي در چند سال اخير، با ظهور يك گرايش ضدجهاني شدن بين طيف وسيعي از بازيگران غيردولتي و جنبش هاي اجتماعي جهاني فعال كه قبلاً خارج از فرايند اصلي تصميم گيري بين المللي بودند، برداشت جديدي از مديريت جهاني رواج يافته است. در سير تكامل اين برداشت هاي مخالف با جهاني شدن، چندين نقطه عطف مهم را مي توان در پاسخ هاي انتقادي به پيشنهادات جهاني پيدا كرد. اكنون يك دستور كار تجويز قويتر وجود دارد كه در ساختارهاي موجود مديريت نهادهاي جهاني نمي گنجد. بدون يك دستور كار تجويزي براي انجام اصلاحات جديتر، چشم انداز تداوم آزادسازي اقتصادي جهاني ممكن است بسيار بدتر از آن باشد كه قبلاً به نظر مي رسيد.
به رغم تأييد پيچيدگي زندگي نوين و بخصوص تداوم نقش دولت هاي ملي به عنوان بازيگران رسمي داراي حاكميت، برداشت هاي دولت محورانه سنتي درباره سياست بين الملل بايد كنار گذاشته شود. تاكنون، پيشرفت هاي فكري عمدتاً به شكل اصلاح نظري بوده است نه به شكل بازسازي نظري. به عنوان مثال، نهاد گرايان نوليبرال به تدريج برخي عناصر غيردولتي و فراملي را به برداشت هاي دولت محورانه سنتي درباره روابط بين المللي افزوده اند. به جاي اين اضافات و اصلاحات، بايد تصويري از جهان ارايه دهيم كه به مراتب بيش از آنچه بسياري از نظريه پردازان و سياستمداران معاصر تصور مي كنند، نشانگر همبستگي و وابستگي متقابل باشد.
اين ادعا آن قدر كه ممكن است به نظر برسد، افراطي نيست. جوهر مفهوم «نظام سياسي» را در مفاهيم متفاوتي مي توان ديد. مفاهيمي مثل مديريت بين المللي يا جهاني، منظومه فراملي، نظام سياسي جهاني يا حتي دولت جهاني اگر مترادف هم نباشند، حداقل به نظامي با خصوصيات يك «نظام سياسي» اشاره دارند. همان طور كه قبلاً در مورد مرحله پنجم اشاره كرديم، حتي در مطالعاتي هم كه بيشتر روي سياستگذاري تمركز داشته اند- مثل مطالعات مربوط به سياست عمومي جهاني در بانك جهاني و مطالعات مربوط به كالاهاي عمومي جهاني در برنامه توسعه سازمان ملل متحد- روي ماهيت جهاني اين فرايندها تكيه شده است. در مقاله حاضر به طور تلويحي به خصوصيات «نظام سياسي» در مقابل مفهوم «مديريت» اشاره كرده ايم. اكنون بهپنج ويژگي اصلي مي پردازيم:
۱- آشكارتر از همه، وجود نوعي همبستگي سياسي فزاينده است. اين پديده چند دهه قبل شناخته شد ولي اين همبستگي در يك نظام سياسي جهاني- در مقابل برداشت سنتي تر درباره نظام بين المللي- نه تنها بين كشورها بلكه بين بازيگران فراملي، درون ملي و غيردولتي نيز وجود دارد. نمونه بارز اين امر، تعامل فزاينده بازيگران درون ملي با همتايان خود و بازيگران غيردولتي در كشورهاي ديگر است.
۲- به طور عيني تر، شبكه همبسته و گسترده اي از برنامه ريزي و تصميم گيري جهاني وجود دارد كه سياست هايي با ماهيت (شبه) جهاني اتخاذ مي كند. نمونه هاي بارز اين امر را در سازمان هاي بين المللي كه در نيمه دوم قرن بيستم به وجود آمدند (بويژه در حوزه هاي تجارت، امور مالي و محيط زيست) مي توان مشاهده كرد. ولي علاوه بر اين، در ربع آخر قرن بيستم سازمان هاي خصوصي و غيردولتي زيادي در زندگي بين المللي ظاهر شده اند. سازمان هايي هم در دو سطح منطقه اي و بين منطقه اي فعال هستند. براي ارائه تعريفي از نظام سياسي جهاني، اثر بخشي محدود برخي از اين سازمان ها كمتر از وجود آنها اهميت دارد.
۳- شايد جنبه ديگري از اين فرايند كه درك آن دشوارتر ولي به همان اندازه حايز اهميت است، وجود يك احساس جمعي فزاينده است كه به نظر مي رسد مرزهاي ملي را درمي نوردد. همان طور كه يكي از نويسندگان مي گويد، جهاني شدن به معناي آگاهي از «جهان به عنوان يك فضاي واحد» است. اين به معناي ظهور يك رشته ارزش هاي جهاني مشترك نيست بلكه به معناي ظهور اين برداشت است كه «جهان» همچون فضاي معيني است كه در آن، ارزش هاي مختلف مي تواند به گونه اي مشروع با هم روبه رو شوند. هر چند ممكن است اجماع كامل وجود نداشته باشد، ولي تا حدودي ضرورت «گفتمان جهاني» در فضاي عمومي جهاني تأييد مي شود. يكي از واقعيات اساسي زندگي سياسي بين المللي، افزايش جمعيت ها و انجمن هاي جهاني است كه از نشست هاي سازمان هاي غيردولتي كوچك و جنبش هاي اجتماعي جهاني تا جلسات موسسات و نهادهاي وابسته به سازمان ملل متحد را در برمي گيرند.
اين جمعيت ها در سطح جهاني مسائل متنوعي از جنيست، توسعه، محيط زيست، رفاه، شهرها و امنيت تا نشست هاي تصميم گيران ثروتمند و نيرومند بخش خصوصي (و دولتي) در داووس و نشست هاي نهاد همتاي آن يعني «مجمع جهاني اجتماعي» را در برمي گيرند. اين جمعيت ها درباره اعتبار انواع اصول و رويه هاي جهاني بحث مي كنند. و باز هر چند اين بحث هاي عمومي جهاني ممكن است به توافق نينجامد، ولي وجود اين بحثها قطعاً وجود نوعي نظام سياسي جهاني را تأييد مي كند. فقدان اجماع در اكثر اين بحث هاي جهاني، وجود نوعي احساس جمعي در فرايندهاي تشكيل دهنده نظام سياسي جهاني در حال ظهور را رد نمي كند.
يكي از محرك هاي عمده براي سازماندهي زندگي سياسي جهاني از سطوح پايين يعني بازيگران غيردولتي و درون كشوري و همچنين بازيگران سنتي تر روابط بين الملل سرچشمه مي گيرد. اگر بازيگران خصوصي مطالبات سياسي خود از دولت هاي ملي را در سطح بين المللي هماهنگ كنند، اين به معناي مديريت جهاني در مفهوم سنتي آن نيست بلكه مي توان آن را جهاني شدن زندگي سياسي خواند. در واقع، براي معنادار بودن بحث درباره بين المللي شدن زندگي سياسي همين كافي است كه بازيگران ملي از طريق فرايندهاي فرامرزي جامعه پذيري و يادگيري سياست گذاري روي يكديگر تأثير بگذارند.
به طور خلاصه، هر چند هيچ توافقي درباره مشروعيت بسياري از فرايندهاي جهاني وجود ندارد، ولي به نظر مي رسد كه برداشت مشتركي درباره ظهور اين فرايندها وجود دارد. نظام سياسي جهاني فاقد مجموعه يكپارچه اي از قوانين، نهادها و رويه هاي جا افتاده است. ولي اين به معناي تأييد برداشت واقع گرايان سنتي درباره هرج و مرج بين المللي يعني شرايطي كه در آن حداكثر مي توان وجود مجموعه ضعيفي از اصول و هنجارها را انتظار داشت كه بازيگران دولتي سنتي ممكن است آنها را رعايت يا نقض كنند- نيست. برعكس، در كنار هنجارها و اصولي كه به دولتها جهت مي بخشند، شبكه رو به رشدي از نهادها و فعاليت هاي تنظيمي در سطح جهاني ديده مي شود كه تا حدودي شبيه تحولات و پديده هايي هستند كه در طول قرون نوزدهم و بيستم در درون مرزهاي دولت هاي داراي حاكميت مستقل رخ نمودند. همان طور كه يكي از نويسندگان نشان داده است، شواهدي از اين فرايند را در توسعه سازمان هاي بين المللي در طول قرن بيستم مي توان يافت. دولت ها و بازيگران غيردولتي ممكن است در مورد هنجارها و اصول در حال ظهور با هم اختلاف داشته باشند. ولي خود مجادله درباره ماهيت اين اصول و رويه ها در مجامع جهاني و ساير عرصه هاي فضاي عمومي جهاني ولو به طور ناخواسته باعث تكامل بيشتر نظام سياسي جهاني مي شود.
۴- تضعيف نظام سياسي داخلي در اثر جهاني شدن باعث تقويت مقوله نظام سياسي جهاني مي شود. همان طور كه قبلاً اشاره شد، يكي از آثار عمده تحكيم جهاني شدن در كشورهاي عضو سازمان همكاري و توسعه اقتصادي، تضعيف پيوند اجتماعي شهروندان با دولت هاي آنها بوده است كه از زمان تثبيت نظام وستفاليايي به وجود آمده بود. هرچه نقش دولت ملي به عنوان عرصه اي براي مشاركت دموكراتيك بيشتر زير سؤال مي رود، تقاضاي مشاركت دموكراتيك در سطح جهاني ممكن است قويتر شود.
۵- ما در آغاز اين فرايند به سر مي بريم نه در پايان آن. اين بدين معنا نيست كه اين گونه فرايندها سابقه تاريخي نداشته يا با مانع يا چرخش روبه رو نخواهند شد بلكه بدين معناست كه از زمان رم باستان و اروپاي غربي دوران قرون وسطي تاكنون، روندي بلندمدت به سوي پيچيده تر و گسترده تر شدن نهادها وجود داشته است. اگر ماركس زنده بود، جهاني شدن روبناي سياسي همراه با جهاني شدن اقتصاد را پيش بيني مي كرد. اگر وبر هم زنده بود، نظريه پردازي درباره نظام سياسي جهاني را توصيه مي كرد. شكل تحول اين نظام سياسي جهاني از قبل معلوم نيست. غايت گرايي هم توصيه نمي شود. زندگي جهاني يك مسأله سياسي است. آنچه شكل و تحول نظام سياسي جهاني را در دهه هاي آينده تعيين مي كند، سياست است نه صرفاً تحولات اقتصادي و تكنولوژيك.
البته هرگونه بحث درباره ظهور يك نظام سياسي جهاني با محدوديت هايي روبروست. در صورت فقدان ترتيبات قانوني يا هنجارهاي رسمي مدون، چگونه مي توان درباره وجود يك نظام سياسي حرف زد؟ اگر چه اين پرسش در برخي موارد حايز اهميت است ولي در اينجا مناسب نيست. ترتيبات قانوني رسمي بيشتر به وجود يك دولت مربوط مي شود تا به سياست. وجود ترتيبات قانوني يا قانون اساسي يكي از عناصر نظام سياسي است ولي يكي از عناصر تعريفي آن نيست. بعلاوه، ترتيبات قانوني به مرور زمان از طريق عرف و رويه شكل مي گيرد. اين ترتيبات هميشه به گونه اي رسمي مدون نشده اند. به عنوان يك مثال ساده بايد گفت كه اگر وجود قوانين رسمي مدون يكي از پيش شرط هاي اساسي نظام سياسي بود، مي توانستيم بگوييم كه بريتانيا يك نظام سياسي نيست.
همچنين شاهد نوعي ناجهانشمولي و ناهمگوني و در واقع در برخي موارد شاهد حذف كامل بخشهاي بزرگي از دنيا از اين فرايندها هستيم. آيا اين امر هرگونه مفهوم جهاني شدن را بي اعتبار مي سازد؟ شايد نه. فراگير نبودن فرايندهاي مذكور وجود آنها را نفي نمي كند. بروز اين ناهمگوني قابل پيش بيني است. همان طور كه يكي از نويسندگان گفته است، به نظر مي رسد كه ساختار سياسي بين المللي در برخي بخش ها متكامل تر و جاافتاده تر و در بخش هاي ديگر نوپا و لغزان است و پيوند بخش هاي مختلف با يكديگر در برخي موارد با ثبات و پايدار و در موارد ديگر ضعيف و محدود است. در واقع، اين ساختار سياسي بين المللي در كشورهاي شمال و بويژه در سطح منطقه اي در اروپا بيشتر تكامل يافته است. ضعيف ترين پيوندها از بين كشورهاي شمال و كشورهاي جنوب (با نوعي ادغام غيرمتقارن كشورهاي جنوب در اقتصاد جهاني) و بين دولتها و بازيگران غيردولتي در جنوب (با پيوندهايي غالباً بسيار توسعه نيافته) مي بينيم.
نتيجه گيري
جهاني شدن باعث شده است كه ما به بازانديشي درباره ماهيت بازار و دولت پرداخته و به تدريج به بازانديشي درباره ماهيت سياست نيز بپردازيم. ولي ما در مراحل اوليه اين فرايند تحليلي و تجويزي به سر مي بريم. دستور كار مديريت جهاني در مراحل چهارم و پنجم كه خصلتي از بالا به پايين داشت، از اين برداشت متأثر بود كه مديريت اساساً به معناي تأمين مؤثر و كارآمد كالاهاي عمومي است. هر چند اين امر به خودي خود بد نيست ولي ماهيت نارساي اين گونه استراتژي را كتمان مي سازد. بهبود تأمين كالاهاي عمومي از طريق افزايش شفافيت و كاهش هزينه هاي معاملات يكي از شرط هاي لازم و نه كافي براي بهبود مديريت جهاني است. تاكنون كسري دموكراتيك ذاتي اين رويكرد و عدم مشروعيت آن براي دريافت كنندگان احتمالي كالاهاي عمومي به اندازه كافي مورد توجه قرار نگرفته است. همان طور كه قبلاً استدلال كرده ام، اين امر تا حد زيادي معلول نارسايي هاي برداشت نهادي ليبرال از مديريت جهاني است كه اكنون بر دستور كار سياست گذاري بين المللي حاكم است و روي فرايند و روش تكيه مي كند.
نارسايي رويكرد نهادي ليبرالي متأثر از مدل هاي بازيگر عقلايي اين است كه اغلب تصوير ناقصي از نحوه تأثيرگذاري سياست بر اين گونه فرايندها ارائه مي دهد. در واقع، مفهوم مديريت جهاني به معناي كارايي و كارآمدي براساس برداشت بسيار كهنه اي درباره تفاوت سياست با سياستگذاري عمومي يا دولتي استوار است. در اينجا، مديريت جدا از سياست در نظر گرفته شده و به همين دليل برداشت مذكور محكوم به شكست به نظر مي رسد. سياست زدايي به معناي بدفهمي نحوه شكل گيري ساختارهاي جوامع به وسيله عملكرد سياست است. دستور كار جاري مديريت جهاني از نخبگان سياست گذار غيرسرزميني و فراملي الهام گرفته و از تقاضاهاي فزاينده حاشيه نشين ها غافل است و عمدتاً به همين دليل است كه چندان به تأثير سياست هويت و اهميت پيوندهاي اجتماعي در درون جوامع توجه ندارد. در اينجا به اين مسأله هم توجه نمي شود كه چگونه جهاني شدن باعث گسستن بسياري از پيوندهاي اجتماعي سنتي گشته ولي شالوده جديدي براي همبستگي به وجود نمي آورد. در اين شرايط تحقق مديريت جهاني كارآمد و مشروع بدون يك احساس جمعي جهاني بعيد به نظر مي رسد. مديريت واقعي به كشمكش سياسي بر سر مسائلي مثل توزيع و عدالت نيز مربوط مي شود. مديريت واقعي به جاي تأمين صرف كالاهاي عمومي از بالا به پايين، به تقويت جوامع از پايين به بالا نيز مي پردازد. اين مسائل گذشته از بحث هاي لفظي هنوز هم براي سياست گذاران جهاني جزو مسائل غامض تلقي مي شوند. آنها يا ناديده گرفته مي شوند يا نامربوط تلقي مي شوند. توزيع جهاني ثروت و فقر در حال حاضر در دستور كار مديريت جهاني قرار ندارد. ولي در حالي كه مديريت به انتخاب و تصميم گيري مربوط مي شود، بسياري از متخصصان در نهادهاي بين المللي، بويژه متخصصان اقتصادي، كار خود را غير سياسي و فني تلقي مي كنند.
من نمي خواهم مهارت فني را طرد كنم. ولي همان طور كه خوب مي دانيم، اگر همان قواعد و روش هاي رفتاري كه نهادها مي كوشند در يك عرصه عمومي جهاني در حال ظهور به كار بندند، در عرصه عمومي داخلي هم به كار گرفته مي شد، سياست در درون كشورها عمل نمي كرد. ما به يك عرصه عمومي جهاني نياز داريم كه در آن، نوعي گفت و گو و مشورت بين قانون گذاران و ديگران وجود داشته باشد، بدان گونه كه نظريه پردازان جهان گرا پيش بيني مي كردند. ولي گسترش نظام دموكراتيك از سطح ملي به سطح جهاني آسان نيست. براي شهروندان، مبارزه با تصميم گيري هاي دولتي در داخل كشورها به اندازه كافي دشوار است و اين كار در بيرون از مرزهاي ملي هميشه دشوارتر است.
تفاوت اصلي بين دو حوزه داخلي و بين المللي اين است كه هنجارهاي بنيادي و ترتيبات خصوصي مهمي كه دستمايه سياست را در حوزه داخلي تشكيل مي دهند در سطح جهاني چندان توسعه نيافته اند. از مسائل دشوار كه در سطح جهاني ناديده گرفته مي شوند، در سطح داخلي به راحتي نمي توان طفره رفت. دليل اين امر آن است كه سياست در مقابل مديريت- پيشرفته تر است و در آن، مجاري بيشتري براي تعامل، كشمكش و سازش وجود دارد. اين پرسش توزيعي لاسول كه «چه كسي چه چيزي را چه وقت، چگونه و كجا به دست مي آورد» از سياست بين المللي اقتصاد جهاني رخت بربسته است. اين درست زماني رخ مي دهد كه تضعيف دولت ها و گسترش جغرافيايي اقتصاد باعث ايجاد روابط متقاطع جديدي بين بازيگران محلي و جهاني مي شود كه مسائل و پرسش هاي مذكور را به شالوده سياست بين الملل در سده جديد تبديل مي سازد. بازيگران بانفوذ جامعه سياست گذار جهاني و نهادهاي بين المللي به عنوان مراكز مهم سياست گذاري همچنان از پرسشهاي لاسول طفره رفته يا حداقل به طور جدي به آنها نمي پردازند. اگر از يك ديدگاه تاريخي بلندمدت تر بنگريم، به خوبي مي توان نتيجه گرفت كه آنها همچون گذشته فقط رويارويي با اين پرسشها را به تعويق مي اندازند.
