نویسنده: موسی کمانرودی کجوری
این مقاله بر آن است تا با رویکرد ساختارگرائی به بررسی ویژگی های ساختاری کلان مدیریت توسعه شهری ایران بپردازد. در این جهت، ویژگی های ساختاری مدیریت کلان برنامه ریزی توسعه شهری کشور از بررسی ترکیب و روابط بین اجزاء آن در فرآیند تصمیم گیری و اجراء طرح های توسعه استخراج می گردد. شاخص های مورد استفاده در این خصوص، اجزاء و عناصر ساختار مدیریت، انواع و فرآیند تهیه برنامه های توسعه شهری کشور است.
●●مقدمه
دوران حکومت پهلوی نقطه عطف مهمی در تاریخ تحولات اجتماعی ایران به شمار می آید. ”این دوره را از نظر تحول در روابط تولیدی می توان به دو دوره تقسیم کرد: دوره اول ۱۳۴۱ ۱۳۰۴، مرحله گذار از روابط ارباب رعیتی به روابط سرمایه داری، و دوره دوم ۱۳۵۷ ۱۳۴۲، مرحله رشد و گسترش روابط سرمایه داری و تبدیل آن به روابط مسلط تولیدی“ (سوداگر ۱۳۶۹ ۱۱۲). دوره ۱۳۲۰ ۱۳۰۰ که با ظهور رضاشاه آغاز و با سقوط او به پایان می رسد، نخستین مرحله از چرخه درازمدت احیاء استبداد و ترکیب آن با روش ها و آرمان های شبه مدرنیستی و شبه ناسیونالیستی است (کاتوزیان ۴۴:۱۳۷۲). در این نظام مدیریت شهری به تبع ساختاری کلان سیاسی کشور، دولتی و متمرکز بود و شهرداری نقش کارگزار دولت را در خدمات رسانی شهری ایفاء می کرد (مدنی پور ۱۱۳:۱۳۸۱). الگوهای برنامه ریزی شهری بر اساس تمایلات تجددگرایانه و مدرنیستی حاکمان دولت به نظام مدیریت شهری تحمیل شد. وقوع انقلاب اسلامی و تشکیل شوراهای اسلامی نیز در عمل تغییر اساسی در نظام مدیریت شهری کشور تحمیل شد. وقوع انقلاب اسلامی و تشکیل شوراهای اسلامی نیز در عمل تغییر اساسی در نظام مدیریت شهری کشور به وجود نیاورده اند.
این مقاله بر آن است تا ویژگی های ساختاری کلان مدیریت توسعه شهری کشور را با پاسخگوئی به سؤالات ذیل استخراج نماید:
ویژگی های عمومی ساخت سیاسی مدیریتی و تأثیر آن بر ساخت فضائی شهر در ایران چیست؟
محدودیت های ساختاری نظام مدیریت و برنامه ریزی توسعه شهری کشور کدام است؟
۱. ساختار کلان مدیریت و توسعه کشور
ویژگی های عمومی، جایگاه و نقش خرده ساخت سیاسی مدیریت در نظام اجتماعی ایران و تأثیر آن بر توسعه عمومی و ساخت فضای شهری کشور را می توان در دو نوع نظام سنتی و شبه مدرنیستی یا شبه سرمایه داری خلاصه کرد:
۱- ۱. نظام سنتی، ماقبل سرمایه داری
به طور کلی، نظام سنتی اجتماعی سیاسی ایران از دو بخش طبقه حاکم و دستگاه دیوانی (دولت) از یک سو و عموم اقشار مردم و گاه یک قشر بینابینی از سوی دیگر تشکیل می شده است . در این نظام، دولت نماینده هیچ طبقه ای نبوده است. کلیه طبقات تحت سلطه دولت قرار داشتند و هیچ یک از طبقات در برابر دولت حقوقی نداشته است. به این ترتیب، دولت نه در رأس، بلکه در فوق طبقات (یعنی در فوق جامعه) قرار داشت. قانون، یعنی چارچوبی که تصمیمات دولت را محدود و قابل پیش بینی کند، وجود نداشت. قانون عبارت از رأی دولت بود که می توانست هر لحظه تغییر کند. چون همه حقوق اساساً در انحصار و همه وظایف بر عهده دولت بود و مردم اصولاً حقی نداشتند، وظیفه ای نیز در برابر دولت برای خود قائل نبودند (کاتوزیان ۱۴۷:۱۳۷۵،۷:۱۳۷۲؛۱۳۸۰ الف: ۱۰،۷).
در جامعه سنتی ایران، همانند سایر جوامعی شرقی و خاورمیانه، اگرچه عوامل مختلفی در ظهور شهرها دخالت داشته اند، اما وجود خرده ساخت سیاسی فردمدارانه، متمرکز و زورمدارانه، مهم ترین عامل بوده است. شهرها وابسته به جذب مازاد روستاهای پیرامون بوده اند خود فرمان به حساب نمی آمدند. قوانین جای در شهر و روستا، از مراکز دیگری صادر می شدند که مقتضیات مربوط به تداوم نظام سیاسی را مدنظر داشتند و توسط نظام سیاسی تدوین و زورمدارانه به اجراء درمی آمدند ، (پیران ۱۳۶۸ ب: ۴۵ ۴۳). توسعه شهری در این دوره تحت قدرت عوامل حکومت محلی و مرکزی و بیشتر تحت تأثیر دو عامل مالکیت و نیازهای روزانه زندگی شکل می گرفت. بر این اساس، نظام فضائی گسسته بر محور دو حوزه روستائی تولیدکننده محصولات کشاورزی و شهری به عنوان محل استقرار حاکم و بزرگ مالکان و گاه تولیدکننده ابزار کشاورزی و جذب مازاد کشاورزی به صورت محلی بوده است. از این رو نظام یا شبکه شهری مبتنی بر اهداف برنامه ریزی شده و برنامه های توسعه شهری وجود نداشته است. در این نظام، اراده و خواست حاکم محلی در تخصیص و کاربری ارضی شهری در جهت تأمین حداکثر منافع شخصی و حاکمیت مرکزی از طریق اخذ مالیات و بهره بیشتر تعیین کننده بوده است.
۲ -۱. نظام شبه مدرنیستی شبه سرمایه داری
روند تحول نظام اجتماعی سیاسی ایران به سمت نظام سرمایه داری که از دورهٔ صفویه، خصوصاً قاجاریه آغاز شده بود، در زمان پهلوی تشدید شد. نظام سنتی ایران با تلفیقی از مؤلفه های مدرنیسم (سرمایه داری) در دوره پهلوی، منتهی به نظام جدید شبه مدرنیستی دولتی با تحکیم استبداد سنتی بر پایه های درآمدهای عظیم نفتی، ارتش مدرن و دستگاه دیوانسالاری گسترده گردید. به طور کلی، عدم پایگاه (مشروعیت) مردمی، استبداد سلطنتی نوگرا، گسترش سرطانی نهادهای سرکوب گر دولتی، سرمایه داری دولتی و وابستگی به امپریالیسم از ویژگی های سرمایه داری ایران در این دوره است (سوداگر ۱۱۷:۱۳۶۹ ۱۱۴).
در شکل گیری نظام شبه مدرنیستی در ایران، با تأثیر از جوامع غربی، ضرورت برنامه ریزی و تهیه برنامه به عنوان ابزار و محل توسعه متمرکز دولتی نیز پدیدار شد. از این رو، برنامه های توسعه در مقیاس ها و موضوعات مختلف، از جمله توسعه شهری تهیه شدند. در این خصوص، نخستین برنامه توسعه ملی ایران با تصویب اولین برنامه هفت ساله عمرانی در ۱۳۲۷ آغاز شد. در این روند، برنامه ریزی شهری از الگو های برنامه ریزی جامع و متمرکز مربوط به مراحل آغازین برنامه ریزی در نظام مدرن اقتباس شده بود. این نوع برنامه ریزی با تأکید بر محصول و روش شناخت، تحلیل و طرح، به طرح کاربردی زمین در قالب سازمان فضائی سلسله مراتبی حوزه های شهری انجامید. این نوع برنامه ریزی و برنامه ها، گذشته از محدودیت های محتوائی، روش شناختی و فنی، از حیث مدیریت، با این سه مانع عمده ساختاری در ایران مواجه شدند:
۱. جامعه ایران فاقد ظرفیت های لازم تاریخی در زمینه های اجتماعی و سیاسی و زیرساخت های مادی بوده است؛
۲. به جهت عدم فهم مبانی فلسفی مدرنیته، به جای ایجاد ظرفیت های اجتماعی و سیاسی، برنامه های توسعه در ایران عمدتاً معطوف به زمینه های علمی و ظواهر تجدد (مدرنیزاسیون) شده است؛
۳. توسعه کم مهم ترین ویژگی اش ماهیت عمومی آن است، در ایران کاملاً دولتی بود.
دستگاه سیاسی شبه مدرنیستی که خود یکی از موضوعات و اهداف مهم توسعه ساختاری بوده، با در دست گرفتن عنان توسعه و به طور کلی به این چهار طریق بزرگ ترین مانع تحقق توسعه شده است:
۱. تهیه و هدایت برنامه ها در جهت منافع دولت؛
۲.عدم مشارکت مردم به عنوان اهداف اصلی برنامه ها؛
۳. عدم التزام علمی و اجرائی برنامه ها در موقع برخورد با منافع دولت؛
۴. عدم تهیه برنامه های کلیه سطوح و تکمیل نظام برنامه ها.
از این رو مشکل اصلی نظام مدیریت و برنامه ریزی ایران ساختار سیاسی غیردموکراتیک و دولت محوری آن بوده است. با فقدان نظام های دموکراتیک سیاسی و وجود نظام سیاسی متمرکز و یک طرفه، طبعاً نظام برنامه ریزی هم تحت این نظام سیاسی قرار می گیرد. با ارتزاق فکری نظام برنامه ریزی از حکومت، امکان جهت گیری مبتنی بر یک نظارت نظری مشخص به جز مقتضیات سیاسی و ثبات فرآیندی در آن به وجود نمی آید (ایمانی راد ۸۱:۱۳۷۷). پس از انقلاب اسلامی و استقرار حکومت جمهوری در ایران، علی رغم تغییرات اساسی در نظام سیاسی و اجتماعی کشور، تغییر اساسی در ساختار مدیریت و برنامه ریزی کشور به وجود نیامد. بنابراین در نظام سیاسی شبه مدرنیستی ایران، دولت به جای مدیریت توسعه به مانع اصلی تکامل اجتماعی سیاسی و تحقق توسعه تبدیل شده است (نگاه کنید به: مک لئود ۱۴۳:۱۳۷۷، الویری ۵۸:۱۳۷۷)، سازمان مدیریت و برنامه ریزی ۲۳۲،۲۵۸:۱۳۸۲؛ سحابی ۱۲:۱۳۷۷، ۳؛ صادقی تهرانی ۴۷۶:۱۳۷۸).
۲. ساختار کلان مدیریت و توسعه شهری در ایران
نظام برنامه ریزی شهری و تهیه طرح های توسعه شهری در ایران متأثر از نظام کلان برنامه ریزی متمرکز دولتی دیوانسالارانه و به نوعی متأثر از نظام رانتی است. بر این اساسی، عوامل نهادی و غیرنهادی (رسمی و غیررسمی) دولتی و بخش خصوصی ذی نفوذ در حاکمیت، به طور مستقیم و غیرمستقیم در سرتاسر فرآیند برنامه ریزی توسعه شهری بیشترین نقش و تأثیر را دارند. در این فرآیند اراده و حاکمیت فراقانونی، تغییر مستمر و تدریجی و گاه یکبار یا کنارگذاشتگی و بی اعتباری کل نتیجه و تولید برنامه ریزی، یعنی برنامه های توسعه شهری را موجب می شود.
پس از انقلاب اسلامی به رغم استقرار یک حکومت جمهوری در ایران، تغییر اساسی در ساختار مدیریت شهری به وجود نیامده بود. تشکیل شوراهای شهر اولین و مهم ترین گام در راه رفع موانع مذکور و مشروعیت دادن به نظام مدیریت شهری در ایران بوده است. با وجود این ”مدیریت امور شهری در کشور، علی رغم وجود محمل قانونی و سیاست های پیش بینی شده (و تشکیل شوراهای اسلامی شهرها)، به دلیل عدم [وجود] مکانیسم های کارآمد برای جلب مشارکت مردم، همچنان به صورت مدیریت متکی و معطوف به مرکز باقی مانده است“ (سازمان برنامه و بودجه ۲۶۵:۱۳۷۸). ساختار مدیریت شهری کشور نیز دارای همان ویژگی های ساختاری مدیریت کلان توسعه کشور، یعنی تمرکز دولتی، گستردگی و بوروکراتیک ناشی از ماهیت شبه مدرنیستی است. در این ساختار نه تنها امکان مدیریت واحد محلی و مشارکتی و تحقق برنامه ها و توسعه شهری میسر نیست، بلکه در آن برنامه های خرد و کلان متعددی در سلسله مراتب بالا به پائین فرآیند مدیریت و برنامه ریزی شهری وجود دارند که به جای ایجاد انتظام در مدیریت و توسعه شهری کشور، ابزار کنترل و اعمال منویات دولت مرکزی هستند. این عناصر را می توان به سه سطح ملی، منطقه ای و محلی تقسیم کرد.
▪عناصر رسمی دولت مرکزی در سطح محلی:
اداره آموزش و پرورش، امور اقتصادی و دارائی، بهداشت و درمان، تربیت بدنی، آب برق، گاز، مخابرات …
▪فرمانداری شورای اداری
عناصر دولت مرکزی در سطح منطقه ای: استانداری سازمان مسکن و شهرسازی شورای عالی شهرسازی و معماری استان و کمیسیون
ماده ۵ سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان سازمان همیاری شهرداری های استان
۱. تهیه شرح خدمات قرارداد تهیه طرح های جامع شهر؛
۲. رتبه بندی مهندسین مشاور معماری و شهرسازی؛
۳. معرفی و اولویت گذاری مشاوران از سوی وزارت مسکن و شهرسازی؛
۴. انتخاب مشاور تهیه کننده طرح؛
۵. انعقاد قرارداد تهیه طرح بین سازمان مسکن و شهرسازی و مهندسین مشاور؛
۶. شروع عملیات تهیه سند طرح؛
۷. ارائه برنامه و طرح تهیه شده به سازمان مسکن و شهرسازی و استان و بررسی در استان،
۸. ارائه طرح به شورای شهرسازی استان؛
۹. بررسی و کارشناسی طرح در کمیته فنی شورای شهرسازی استان؛
۱۰. ارائه نظرات کمیته فنی به همراه طرح به شورای شهرسازی استان؛
۱۱. بازگشت طرح از شورای شهرسازی استان به همراه نظرات شورا به سازمان مسکن و شهرسازی؛
۱۲. ارائه طرح از سازمان مسکن و شهرسازی به وزارت مسکن و شهرسازی؛
۱۳. ارائه در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیته های فنی آن و تصویب طرح؛
۱۴. ابلاغ طرح برای اجراء به وزارت کشور؛
۱۵ و ۱۶. ابلاغ طرح برای اجراء به استانداردی و شورا شهرداری جهت اجراء؛
۱۷ و ۱۸ . اتخاذ تصمیم گیری ها و ضوابط طرح و اجراء آن در شهر (پس از تهیه طرح تفصیلی و تصویب آن در استان)؛
۱۹. نظارت سازمان مسکن و شهرسازی استان بر اجراء طرح؛
۲۰. طرح موارد مغایرت های اساسی طرح جامع با طرح تفصیلی در شورای عالی شهرسازی و تصمیم گیری در مورد آن؛
۲۱ تا ۲۴، ارائه تصمیم شورا به وزارت کشور و سپس استانداردی و شهرداری جهت اصلاح عملکرد طرح.
