آشنايي با مفهوم بودجه ريزی

اشاره: آن چه كه در پي مي‌آيد، ويرايش نخست اولين بخش از مقاله‌ي « بودجه‌ريزي» است؛ از مجموعه‌ي متون آموزشي آشنايي با «مفاهيم علم اقتصاد» ، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و سياست‌پژوهان در بخش اقتصادي كه درسرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران، تدوين شده است. اين مقاله سعي مي‌كند مفاهيم پايه و اوليه‌ي بودجه‌ريزي را كه كاربرد عمومي تري در مقايسه با مفاهيم تخصصي تر اين موضوع دارند، توضيح دهد.
افزايش كيفيت و شفافيت گفت و گوها و تبادل اطلاعات درباره‌ي سياست‌هاي اقتصادي، نيازمند برخورداري از اطلاعات و دانش اوليه در رشته اقتصاد و آشنايي با واژگان ومفاهيم آن است؛ مجموعه‌ي مقالات آشنايي با مفاهيم علم اقتصاد، تلاش مي‌كنند اين اطلاعات را در اختيار خبرنگاران و دانشجويان سياست‌پژوه در حوزه‌هاي مختلف قرار ‌دهند.
از آن‌جايي كه سياست‌گذاري در حوزه‌هاي مختلف اجرايي، وابستگي زيادي به سياست‌ها و نظريه‌هاي اقتصادي حاكم بر زمينه‌ي سياست‌گذاري دارد، سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم علم اقتصاد را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گزاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها در بخش‌هاي مختلف تخصصي مرتبط با دانش خود، مي‌داند.
سرويس مسائل راهبردي ايران rahbord.isna@gmail.com آمادگي خود را براي دريافت پيشنهادات و مقالات دانشجويان و پژوهشگران محترم در اين باره اعلام مي‌كند.
تعاريف بودجه
ديدگاه‌ها، نظريه‌ها و تعاريف به زمان و مكان مربوط مي‌شوند. ديدگاه‌ها و تعاريف در مورد بودجه متاثر از نظريه‌هاي اقتصادي در مورد دولت است و ديدگاه‌هاي موجود در اين زمينه نيز تحت تاثير شرايط متفاوت سياسي، اقتصادي و فرهنگي جوامع است. به طور كلي در ميان انواع تعاريفي كه از بودجه به عمل آمده است سه دسته عمده را مي‌توان تشخيص داد:
الف ) تعاريفي كه بر جنبه سياسي بودجه تاكيد مي‌كنند.
ب ) تعاريفي كه بر جنبه اقتصادي و مالي بودجه تاكيد مي‌كنند.
ج ) تعاريفي كه بر جنبه برنامه‌اي و مديريتي بودجه تاكيد دارند.
تعريف بودجه از ديدگاه عرفي:
بودجه سندي مالي است، مربوط به درآمدها وهزينه‌هاي دولت.
تعريف بودجه از ديدگاه قانوني:
تاكنون چهار تعريف قانوني در قانون محاسبات عمومي كشور راجع به بودجه مطرح گرديده كه جديدترين آن‌ها مربوط است به قانون محاسبات عمومي كشورمصوب 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي در ماده يك اين قانون، بودجه‌ي كل كشور چنين تعريف شده است:
« بودجه كل كشور برنامه‌ مالي است كه براي يك سال مالي تهيه مي‌گردد و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار و برآورد هزينه‌ها براي انجام عمليات است كه منجر به نيل به سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني مي‌شود و از سه قسمت به شرح ذيل تشكيل شده است:
1 ـ بودجه عمومي دولت كه شامل اجزاي زير است:
الف) پيش بيني دريافت‌ها و منابع تامين اعتبار كه به طور مستقيم يا غير مستقيم در سال مالي قانون بودجه از طريق حساب‌هاي خزانه‌داري كل اخذ مي‌گردد.
ب ) پيش بيني پرداخت‌هايي كه از محل درآمدهاي عمومي يا اختصاصي براي اعتبارات جاري و عمراني و اختصاصي دستگاه‌هاي اجرايي مي‌تواند در سال مالي مربوط انجام گيرد.
2 ـ بودجه‌ي شركت‌هاي دولتي و بانك‌ها ؛ شامل پيش بيني درآمدها و ساير منابع اعتبار.
3 ـ بودجه‌ي موسساتي كه تحت عناويني غير از عناوين مذكور در بودجه‌ي كل كشور منظور مي‌شود.»
اصول بودجه
بر تهيه، تنظيم و پيشنهاد لايحه‌ي بودجه به دست دولت و همچنين تصويب آن توسط نمايندگان مجلس اصولي مترتب است كه عبارتند از:
1 ـ ساليانه بودن بودجه
2 ـ وحدت بودجه
3 ـ جامعيت بودجه
4 ـ شامليت يا تفصيل
5 ـ تخصيص و عدم تخصيص
6 ـ انعطاف پذيري
7 ـ تخميني بودن
8 ـ تعديلي بودن
9 ـ تعادل
1 ـ اصل ساليانه بودن بودجه:
بودجه به عنوان برنامه مالي داراي يك دوره زماني است كه در ايران يك سال شمسي تعريف شده است و آن را سال مالي مي‌نامند كه عموماً از آغاز فروردين تا پايان اسفند هر سال است. دليل ساليانه بودن اين دوره اين است كه تهيه و تنظيم بودجه چندين ماه وقت لازم دارد و هزينه زيادي هم مي‌برد پس بودجه‌ي چند ماهه توجيه اقتصادي ندارد و نيز بودجه‌اي كه براي بيش از يكسال باشد دقت كافي را در پيش بيني‌ها و برآوردها نخواهد داشت. ضمناً چون در ايران درآمدهاي دولت در گذشته بيشتر ماليات بر محصولات كشاورزي بوده است و كشاورزي فرآيندي ساليانه است، بودجه هم بر همين رسم باقي مانده است.
2 ـ اصل وحدت بودجه:
براي جلوگيري از دوباره‌كاري‌ها و اتلاف وقت دولت و مجلس در اين اصل توصيه مي‌شود دولت درآمد و مخارج كليه دستگاه‌هايي كه مستقيم يا غير مستقيم از منابع دولتي استفاده مي‌كنند يا بخشي از كارهاي دولت را بر عهده دارند را يك‌جا محاسبه كرده و در يك بودجه واحد يك‌باره به مجلس ارائه دهد. البته متمم بودجه كه در شرايطي خاص ارائه مي‌شود يكي از موارد استثنا بر اصل بودجه است.
3 ـ اصل جامعيت بودجه:
بر طبق اين اصل دولت بايد كليه درآمدها و مخارج خود را به هر صورتي كه هست اعم از جاري، عمراني و دستگاهي ـ در سند بودجه جمع‌آوري كرده و به مجلس ارائه كند و نيز ارقام ذكر شده در بودجه بايد ناخالص بوده و درآمدها و هزينه‌ها از يكديگر كسر نگردد. يعني مثلاً وزارت دارايي كليه ماليات‌هاي دريافتي را بدون كسر هزينه‌هاي خود به خزانه‌ تحويل دهد و هزينه‌هاي خود را از راه بودجه مجدداً دريافت نمايد.
4 ـ اصل شامليت يا تفصيل:
اين اصل توصيه مي‌كند كه بودجه دولت به صورت مشروح و به تفصيل تهيه شود و براي آگاهي عموم انتشار يابد. درآمدها بايد به صورت دستگاهي و موضوعي طبقه بندي شود و هزينه‌هاي هر دستگاه به صورت اعتبارات جاري و عمراني تعيين گردد. اعتبارات عمراني به تفكيك طرح‌هاي ملي و استاني برآورده شده و بودجه درج گردد.
5 ـ اصل تخصيص و عدم تخصيص:
با رعايت اصل تخصيص تمام ارقام مندرج در بودجه بايد به همان شكل و ترتيب قرار گرفته در جداول كه به تصويب مجلس هم رسيده است تخصيص يافته و مصرف شود. هزينه‌هاي هر دستگاه بايد در قالب همان برنامه و همان پيش‌بيني هزينه، مصرف شود. اصل عدم تخصيص بيان مي‌كند كه درآمدهاي خاص نبايد بدون طي روند بودجه‌ريزي صرف هزينه‌هاي خاص گردد.
6 ـ اصل انعطاف پذيري:
تغيير و جابه جايي در فصول هزينه و برنامه‌هاي دستگاه بدون آنكه در جمع اعتبارات مصوب تغيير ايجاد شود و يا جابه‌جايي اعتبارات از دستگاهي به دستگاه ديگر يا از طرحي به طرح ديگر كه در زمان نوسانات شديد و غيرمنتظره اوضاع اقتصادي كشور بيشتر به كار مي‌رود. روش‌هاي انعطاف‌پذيري هر ساله در تبصره‌هاي قانون بودجه پيش‌بيني مي‌گردد.
7 ـ اصل تعادل:
اين اصل به حفظ موازنه‌ي ميان درآمدها و مخارج اشاره دارد به طوري كه دولت بتواند بدون استقراض تعهدات مالي خود را بپردازد. اين نظريه‌ي مربوط به اقتصاد‌دانان كلاسيك است و در شرايط كنوني كاربرد چنداني ندارد و براي توسعه اقتصادي از سياست كسر بودجه استفاده مي‌شود و برخي مواقع عدم تعادل بودجه براي رشد اقتصادي حتي مفيد تلقي مي‌شود. در زمان ما اصل تعادل اقتصادي مد نظر است نه تعادل اعداد و ارقام بودجه. البته هيچ بودجه‌اي بدون تعادل حسابداري به تصويب نمي‌رسد، پس تعادل حسابداري با تعادل اقتصادي متفاوت است.
تعادل حسابداري عدم اختلاف ميان رقم هزينه‌ها و رقم درآمدهاست، در صورتي كه تعادل اقتصادي بودجه يعني بودجه به نحوي تهيه و تنظيم گردد كه در مسير سياست‌هاي كلان اقتصادي جامعه كه ماحصل آن ثبات قيمت‌ها، ايجاد اشتغال، توسعه و رشد اقتصادي است، حركت كند. حال ممكن است در اين ميان دولت با كسري بودجه، مازاد و يا تعادل بودجه‌اي روبه رو باشد.
نقش بودجه
بودجه در راستاي سياست‌هاي اقتصادي و اجتماعي دولت‌ها داراي چهار نقش اساسي است كه عبارتند از:
1 ـ تامين كالاها و خدمات عمومي
اين نوع كالاها در بازار وجود ندارند و قابل خريد و فروش نيستند عرضه آن‌ها به عهده دولت است و هزينه آن‌ها به صورت ماليات از طريق بودجه يا به طور مستقيم از مردم جامعه دريافت مي‌گردد. نمونه اين نوع كالاها عبارتند از پارك‌ها، راه‌ها، خدمات پستي، خدمات امنيتي و …
2 ـ تامين عدالت اجتماعي
فقرزدايي و بهره‌مندي تمام اقشار جامعه‌ مي‌تواند از اهداف بودجه باشد. دولت در تحقق بخشيدن به هدف تامين عدالت اجتماعي مي‌تواند تركيب درآمدهاي مالياتي و همچنين كم و كيف هزينه‌هاي بودجه را به نحوي تنظيم كند كه در كم كردن فاصله طبقاتي و تعديل توزيع درآمد افراد موثر باشد با مطالعه بودجه مي‌توان مشخص كرد كه استفاده كنندگان از هزينه‌هاي دولت كدام اقشار و طبقات جامعه هستند و از طرف ديگر بار تامين منابع درآمد اين هزينه‌ها بر دوش كدام يك از طبقات مردم جامعه است.
3 ـ تامين توسعه اقتصادي
با مطالعه بودجه‌ي دولت‌ها از نظر نسبت اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي به اعتبارات هزينه و نيز روند حجم اعتبار طرح‌هاي زيربنايي مي‌توان ميزان و پيشرفت جامعه را به سوي رشد اقتصادي ارزيابي كرد.
4 ـ تامين ثبات اقتصادي
دولت‌ها از طريق وصول درآمدها و انجام هزينه‌هاي بودجه‌اي، در عرضه و تقاضاي كل جامعه اثر مي‌گذارند. در شرايط تورمي دولت با اعمال سياست انقباضي  هزينه‌هاي خود را كاهش يا ماليات را افزايش مي‌دهد تا تقاضاي كل را كاهش دهد و همچنين در دوره ركود و شيوع بيكاري با اعمال سياست‌هاي انبساطي، درآمدهاي مالياتي خود را كاهش يا هزينه‌هاي خود را افزايش مي‌دهد تا تقاضاي كل را افزايش داده و قدرت خريد را به جامعه تزريق كند.