نویسندگان: علي تدين – حسين نوايی
خلاصه:
در اين مقاله که مربوط به سخنراني مشترک جناب آقايان تدين و نوايي در جلسات هفتگي هيات مروجان رهبري و مديريت اسلامي مي باشد، ابتدا تعاريف مختلف از شهر ارائه شده است.
سپس سه الگوي مطرح در اداره شهر که شامل سيستم غير متمرکز درنظام هاي فدرالي، سيستم غير متمرکز درنظام هاي متمرکز، و سيستم فرانسوي (ناپلئوني) مي باشد، ارائه شده است. در ادامه تاريخچه و نحوه اداره شهر در ايران در سه مقطع زماني از آغاز تا انقلاب مشروطيت، بين دو انقلاب (انقلاب مشروطه و انقلاب اسلامي)، و بعد از انقلاب اسلامي تا کنون بيان شده است. يکي از چالش هاي کنوني اداره شهرها مسئله مديريت يکپارچه شهري مي باشد که در اين مقاله الزامات مديريت يکپارچه شهري در دو سطح ملي و منطقه اي مورد بررسي قرار گرفته است. در بخش پاياني مقاله ساختار دولت شهر اسلامي مبتني بر نظام ولايت فقيه تشريح شده و راهکارهايي براي پياده سازي آن ارائه شده است.
مفاهيم کليدي: شهر، مديريت شهري، دولت شهر اسلامي، نظام ولايت فقيه.
تعاريف شهر:
در يونان، شهر جايي است که علاوه بر ويژگي هاي قانوني که يک شهر بايد داشته باشد، پارک، ورزشگاه و تالار عام داشته باشد. در هند، معبد، قصر و بازار، در اروپا بازار و حکومت محلي مستقل بايد داشته باشد. مسلمانان؛ جايي را شهر مي دانستند که مسجد جامع، بازار و مدرسه داشته باشد. اگر بخواهيم تعريفي امروزي از شهر ارائه دهيم مي‌توانيم بگوئيم شهر مجموعه‌ي مرکبي از عوامل طبيعي اجتماعي و محيط هاي انسان ساخت است که درآن جمعيت ساکن، متمرکز شده است. البته در ديدگاه مختلف تعاريف گوناگوني از شهر ارائه شده است به عنوان مثال در جامعه شناسي مي گويند شهر مي تواند سکونت گاه دائمي انبوه و نسبتاً بزرگي براي افراد اجتماعي باشد يا به لحاظ اقتصادي مي گويند شهر جايي است که شغل اکثر آنها غير کشاورزي است يا جغرافي دانان بيشتر به يک فضاي جغرافيايي و فضاي شهري تأکيد مي‌کنند و به موقع جغرافيايي و مکاني که شهر درآن واقع شده تأکيد بيشتري دارند.
الگوهاي اداره شهري
معمولاً سه الگوي اداره شهري ارائه مي شود که عبارتند از:
الف- الگوي اول سيستم غير متمرکز درنظام هاي فدرالي است که در ايالات متحده آلمان و هند ارائه مي شود. اين شکل حکومت شهري منجر به مديريت شهري شده که مدير شهري مدير اجرايي شهر است.
شکل دوم، شکل کميسيوني است که مردم شهر به جاي اينکه افراد را انتخاب کنند کميسيون هايي را انتخاب مي کنند و اين کميسيون هاي مختلف از بين خودشان يا اينکه مردم از بين خود کميسيون ها يک نفر ديگر را به عنوان شهردار انتخاب مي کنند شهردار فقط رئيس جلسه شوراي شهر است وبه آن صورت حالت اجرايي ندارد.
اين شکل به حالت شهردار ضعيف شورا است. در اين شکل هم مردم اعضاي شوراي شهر را انتخاب مي کنند وقدرت اصلي دست اعضاي اصلي شوراي شهر است از طريق کميته هايي که شوراي شهر دارد شهر را اداره مي کند و در اين شکل هم شهردار معمولاً قدرت آنچناني ندارد.
ب- نوع ديگر سيستم غيرمتمرکز درنظام هاي متمرکز است که به سيستم بريتانيايي هم شهرت دارد.
کشورهايي که از اين الگو تبعيّت مي کنند، انگلستان، استراليا، کانادا، ژاپن و کشورهاي اسکانديناوي هستند.
در انگلستان به اين صورت است که براي شهرستان و بخش هر کدام يک حکومت محلي درنظر گرفته اند. تقريباً مسؤليت هاي آنان کاملاً مشخص و جدا از هم است. سلسله مراتب کاملاً مراعات مي شود و آن چيزي که در شهرستان است يعني شوراي انتخاب در شهرستان تمام دستورات و قوانيني که در مقياس شهرستان است رعايت مي شود. در قسمت بخش هم تمام قوانيني که مقياس بخش را دارد بر عهده شوراي شهر است. درشهر هم به همين صورت است ولي در انگلستان، لندن يک مديريت جداگانه دارد که خودش به چند قسمت تقسيم مي شود.
ج- سيستم سوم سيستم فرانسوي است؛ کشورهاي فرانسه و آمريکاي لاتين وکشورهاي اسکانديناوي با اکثر کشورهاي جهان سوم از سيستم نظارتي فرانسوي که به ناپلئوني هم معروف است پيروي مي کنند در اين سيستم شهروندان، شوراي شهر را انتخاب مي کنند. شوراي شهر، شهردار انتخاب مي کند. شهردار، رياست جلسات را به عهده دارد تقريباً قوانين اجرايي ، بودجه و همه اين ها در اختيار شهردار است، با توجّه به اين که قانون اساسي ما ترجمه قانون اساسي فرانسه با کمي تغيير است، سيستم شهري ما هم مثل اکثر کشورهاي درحال توسعه از تيم نظارتي فرانسوي تبعيّت مي کند.
تاريخچه و نحوه اداره شهر در ايران:
الف) از آغاز تا انقلاب مشروطيت. در دوران باستان آن چه که مردم اداره شهر سهيم بودند بيش تر شرکت در مراسم مذهبي و معابد بود. در دوران هخامنشي اين الگو ادامه داشت تا حمله اسکندر به ايران شهرهايي شکل گرفت که الگو گرفته بود از يونان با همان حکومت محلي که به حالت استقلال اداره مي شد که تا دوران سلوکيان ادامه داشت. در دوران سلوکي از بين خود آن ها 300 نفر را بر اساس ثروت يا خرج يا همان دارايي و دانايي انتخاب مي کردند که وظيفه اداره شهر به عهده اين گروه بود. در دوران ساسانيان کم کم شکل حکومت مرکزي اداره شهرها دست خوش تغيير مي شود. در دوران پس از اسلام امور به 4 قسم تقسيم مي شد: 1) امور اداري سياسي، در عموم حکومت هايي که در ايران شکل گرفت اين گونه بود که امور اداري سياسي و امنيتي به عهده حاکم يا امير نشين بود. 2) امور اجتماعي اقتصادي و خدماتي بر عهده رئيس شهر و کدخدا بود. 3) امور انتظامي بر عهده داروغه، 4) امور قضايي به عهده قضات گذاشته شد.
ب) بين دو انقلاب، انقلاب مشروطه و انقلاب اسلامي، آن مواردي که در اداره شهر نقش اصلي داشتند، قوانين و حرکت ها و مواردي که پيش آمد در اداره شهر در حکومت شهري ايران شکل گرفته بود، تأثير داشت. از اهم موارد يکي تأثير قانون بلديه در سال 1360 بودکه بعد از اين در سال 1309 تا 52 شهرداري تأسيس شد.
در ايران آن چيزي که مهم بود وابستگي مالي و اداري به دولت بود، شهرداري ها با وابستگي هايي که داشتند تقريباً هم در اداره شهر و هم در بقيه مسائل به آن حالت اوليه که بعد ازکميته بندي به وجود آمده بود را از دست دادند در اين دوران اداره شهرداري ها به وزرات کشور سپرده شد و شهرداري ها تا پايان حکومت پهلوي اوّل به 136تا رسيد. در حکومت پهلوي دوّم تشکيل شهرداري ها و مجامع بود در سال 1328 که قانون مهم اين را بنده يک ذره پررنگ تر انتخاب کردم چون مهم ترين قانوني که براي شهرداري ها و اداره شهر تصويب شده است قانوني به اسم قانون شهرداري هاست که در سال 1334 به اسم قانون شهرداري ها تصويب شده است که با گذشت نيم قرن با کمي حذف و تعديل همين قانون در ايران رايج است. کاهش قيمت نفت باعث شد که تقريباً آن حالت مديريت شهر از هم بپاشد چرا که تقريباً هر تصميمي که دولت مي توانست و هر تغييري که در شهر لازم بود، مي داد قبل از کاهش نفت و مديريت و آن برنامه ريزي که براي شهر از طريق ماليات عوارض بود تقريباً کم رنگ شد. شهرداري ها به 450 تا رسيد.
ج) بعد از انقلاب اسلامي تا کنون، آن چيزي که در مديريت شهري يا اداره شهرها تأثير گذاشت، يکي حد نصاب جمعيت از 5 هزار نفر رسيد به 10 هزار نفر با يک اضافات و کمي که در بعضي شهر ها به وجود آمد، گفتنند در تراکم هاي مختلف اين مي تواند تغيير کند که شوراي شهر به جاي انجمن شهر با همان اختيارات. اين مسئله پررنگ تر شده است، به خاطر اين که شوراي اسلامي تشکيل شد و تقريباً يک گام بزرگ براي نحوه اداره شهر بود.
الزامات مديريت يکپارچه شهري:
در حال حاضر مي خواهيم بدانيم که اداره شهر به چه صورت است چه سازمان هايي با اداره شهر ارتباط دارند و آن دغدغه اي که همه دارند به عنوان مديريت يکپارچه شهري و از آن نام مي برند چه سازمان هايي بايد با يکديگر هماهنگ شوند تا اين مديريت يکپارچه شهري از آن شکل بگيرد.
1) در سطح ملي، سازمان هايي هستند که خودشان را مجاب مي دانند که در اداره شهر دخالت کنند، يکي وزارت کشور است، با توجه به اختياراتي که درآن گذاشته شده و با توجه به قوانيني که در اين زمينه تصويب شده؛ ديگر شوراي عالي شهر سازي و معماري سازمان برنامه و بودجه که البته اين ها تغيير کرده و زير نظر معاونت راهبردي و زير نظرسازمان شهرداري کشور رفته است و وزارت نيرو است که بر اساس آن قوانيني از جمله تأمين گاز و برق و آب و قطعاً خودش را مخيّر مي داند که در شهر دخالت داشته باشد.
2) درسطح منطقه، استانداري، سازمان مسکن و شهر سازي، شوراي شهر در سطح محلّي دو قسمت که به صورت رسمي است که شوراي اداره شهرستان، شوراي تأمين شهرستان، فرمانداري و شوراي اسلامي شهر و شهرداري که در واقع عناصر اصلي اداره شهر هستند و قطعاً بايد نقش اصلي را داشته باشند و بعداً بحث خواهم کرد که چه وظايفي بر عهده شهرداري گذاشته شده و الان چه مقدار اين وظايف ر انجام مي دهد و چقدر اين وظايف را ساير سازمان ها و وزارتخانه هايي که براي شما عرض کردم عناصر غير رسمي که گاهي نفوذشان و تصميماتشان بيشتر از عناصر رسمي در اداره شهر، تأثير مي گذارد همان مجلس شوراي اسلامي است که با توجه به جايگاهي که دارند مي توانند تأثير داشته باشند جريان سياسي حاکم بر شهر يا مديريت شهري سرمايه داران هستند که با توجّه به آن سرمايه ونفودي که دارند مي توانند نقش داشته باشند. در اداره شهر گروه هاي ذيربط عمران و مديريت شهري با توجه به آن حالت حرفه اي که دارند، بعضي شهرها هم شرايط ويژه اي دارند به عنوان مثال: مشهد آستان قدس رضوي با توجه به جايگاهي که دارد با توجه به سرمايه اي که در اختيارش هست و خودش را مقيد مي داند و حق خودش مي داند که در اداره شهر دخالت کند و تأثير بگذارد. در قانون شهرداري ها معروف است که همين الان هم آن قانون دارد در ايران اجرا مي شود در آن 53 وظيفه به عهده شهرداري گذاشته شد از آن 21 وظيفه اکنون به عهده شهرداري گذاشته شده و همين الان هم شهرداري دارد آن را انجام مي دهد و 7 تا شهرداري هستند و ادارات ديگر و شهرداري ادارات ديگر، بخش خصوصي 2 تا و 21 وظيفه کلاً از حيطه شهرداري خارج شده و اين نشان مي دهد که اين مديريت يکپارچه که دغدغه خيلي ها هست در واقع لزومش حفظ مي شود و نشان مي دهد که بايد براي گام گذاشتن به سمت مديريت يکپارچه سريع تر حرکت کرد. اين آن چيزي بود که من به عنوان مقدّمه عرض کردم تا ايده اصلي که بر آن اساس همين مقدمات شکل گرفته را خدمت شما عرض کنم که ايده مسجد محوري است به صورت شهر و صورت مديريت اسلامي قرار دادند.
دولت شهر اسلامي:
در اداره شهر ها بايد به اين نکته توجه کنيم الگويي که در ساختار اساسي کشور استفاده شده، به دليل اينکه مبتني بر نظام ولايت فقيه است، نظامي که انديشه اساسي و بنيادي و فکري کليه ساختارهاي اداري کشور ما را تشکيل مي دهد. بر اين مبنا مي آييم اول از خود ولايت فقيه شروع مي کنيم. ولايت فقيه شکلي از اشکالي است که به حکومت اسلامي مشروعيت مي دهد. به طور کلي حکومت ها مشروعيتشان را مي توانند از طرق مختلف داشته باشند بعضي ها مشروعيت موروثي دارند، در بعضي حکومت ها مشروعيت بر مبناي غلبه است. اين نظريه که خيلي از اهل سنت به آن معتقدند غلبه يکي از مزاياي حکومت آن هاست. مشروعيت مردمي حکومت هاي دموکرات امروز رياستي پارلماني مشروعيتشان را از مردم مي گيرند. بعضي حکومت ها مشروعيتشان الهي است ولايت فقيه يکي از نظرياتي است که مشروعيت حکومت را الهي مي داند اين مشروعيت بر پايه ايمان به خدا قرارا دارد حاکميت مطلق دراين نوع حکومت، حکومتي که ولايت فقيه الگوي اوست، از آن خداست. اين حکومت حاکميتي که به انسان هاي خاص واگذار شده که همان ولي فقيه باشد و حاکميت ولي فقيه در طول حاکميت الهي قرار دارد و متکي بر آن است آن ايده اي که ما دنبالش هستيم و خدمتتان هم عرض کردم اين است که ساختار اساسي از ساختار اساسي کشور گرفته شده است.
کشور ما که مبتني بر نظام جمهوري اسلامي است، در رأس آن رهبري قرار دارد که همان ولي فقيه است و قوه مجريه، قوه مقننه و قوه قضائيه سه قوه اي هستند که زير نظر رهبري و مشروعيتي که از رهبري مي گيرند و مشروعيت الهي که دارند اداره مي شود، بر اين مبنا ما دنبال اين هستيم که در اين الگو اين ساختار را به تمام کشور تسرّي بدهيم و ساختار اساسي اداري استان اسلامي را طراحي بکنيم که آن نماينده ولي فقيه در استان زير نظر رهبر و نماينده رهبر است در يک استان شوراي استان کار قوه مقننه استان را انجام بدهد و به عنوان قوه مجريه در سطح استان استانداري داريم، دادگستري استان هم قوه قضائيه هست و همين طور اين ساختار به سطوح پايين تر تصدي پيدا مي کند. در شهر، امام جمعه زير نظر نماينده ولي فقيه در استان است و به رهبري ختم مي شود شهردار به رئيس جمهور در يک کشور و همين طور مي آيد پايين شهرداري مي شود هيئت دولت در شهر در سطح محله ما اين سيستم را يا الگو را تا محله پيگيري مي کنيم و به محله محوري در اين الگو بيشتر اعتقاد داريم. بر اين مبنا که درمحله ها هم همانطور که سازمان يا ساختار شکلي براي محله تعريف شده ساختمان هايي که واحد هاي خاص داشته باشد مثلاً چند طبقه باشد فاصله بين ساختمان ها چقدر باشد مسجد کجاي محله واقع بشود براي اداره هم محله هم برنامه اي در نظر داريم؛ البته اين ها همه اش ايده هاي خاص است که در آينده مي تواند پخته شود. صرفا ًبه عنوان ايده هاي خام ارائه مي شود و ممکن است ايرادهاي زيادي داشته باشد.
در سطح محله ما مي توانيم امام جماعت را مبناي مشروعيت الهي که در سطح کشور ولي فقيه بود در استان نماينده ولي فقيه و امام جمعه بود امام جماعت مي شود به مصداق رهبردر محله؛ قوه قضائيه، قاضي محله و محکمه اي مي تواند باشد، محله دار مصداق شهردار، استاندار رئيس جمهور، شورا يا هم قوه مقننه در انجا محله را با عنصر بنيادي شهر واداره شهر درنظراين سيستم مي گيرد که مي تواند منشا بسياري از حرکت ها باشد ما از محله شروع مي کنيم براي اسلامي کردن سازمان شهرمان وکشورمان؛ مي توانيم به نتايج بهتري برسيم تا اينکه از بالا با بخش نامه و شکل هاي عاميانه بخواهيم يک چيزي را پياده کنيم در مجموع کار کردها و مزايد زيادي براي اين سيستم مي شود.
اما در کليت اين طرح آن چيزي که ما مشاهده مي کنيم هر بخش دو قسمت دارد يک بخش ساختار اساسي کشور ارائه مي شود، رهبردر سطح کشور يک وظايفي دارد، جايگاهي دارد، شرايطي دارد و يک شکل انتخاب مي شود؛ ما آمديم الگوي همين را در سطوح ديگر استان شهر و مدل سازي کرديم امام جمعه رهبر محله است و اگر مثلاً رهبر در سطح کشور يکي از شرايط اين است فقيه جامع الشرايط مدير و مدبر باشد عادل باشد در سطح محله امام جماعت محله بايد که روحاني باشد، شناخته شده که مورد وثوق مردم محله باشد به آن اطمينان داشته باشند. براي حل مسائل مشکلاتشان به او رجوع مي کنند يا وظايف و اختيارات رهبر در سطح کشور فرمانده کل قوا هست فرمان همه پرسي با ايشان هست امضاي حکم رياست جمهوري تنفيذ حکم رياست جمهوري با ايشان هست و خيلي وظايف ديگر امام جماعت هم در محله وظايف مشابهي دارند به نوعي مي شود گفت رهبر اگر مشروعيت بخش ساير شورا و ارکان نظام کشور هستش امام جماعت هم درمحله به نوعي کانون حل مسائل است و منبع مشروعيت بخش ساير نهاد ها يا فعاليت هايي که در سطح محله انجام مي شود.
اگر انتخاب رهبر مثلاً با مجلس خبرگان که به وسيله مردم انتخاب مي شوند باشد، مي توانيم براي انتخاب امام جماعت هم مدل هاي مشابه به کار گيريم. مثلاً شورايي از بزرگان محله، ريش سفيد هاي محله امام جماعت را تعيين کنند. يا مي شود از الگوهاي ديگر استفاد کرد مثلاً امام جمعه امام جماعت محله را به طور مستقيم انتخاب کرد يا اينکه با راي مستقيم مردم انتخاب شود و راههاي ديگر هم شايد بشود پيشنهاد داد و همين طور ما آمديم مدل را به ساير قوا هم تسرّي داديم، قوه مقننه محله شوراياري هست ساختار اساسي جايگاهش، جايگاه قوه مقننه در ساختار اساسي ايران با شوراياري به مصداق قوه مقننه مقايسه مي شود ما شوراياري را به جاي قوه مقننه قرار داديم که آن هم وظايفي دارد نمايندگاني انتخاب مي شود براي آن هم که شرايطي دارند مشروعيتشان را از امام جماعت محله مي گيرند و در چارچوب خاصي مثلاً اگر قانون کشور چارچوب قانون اساسي و شريعت وضع مي شود قوانين هم که برا ي محله گذاشته مي شوند در چارچوب قانون اساسي و شريعت وضع مي شود. قوانيني که براي محله گذاشته مي شوند، در چارچوب قوانين فوق مثلاً قانون اداري شهر، قانون شهرداري قانون شورا شود را قانون اساسي و شرع وضع خواهند شد و خارج از آنها نمي توانند باشند. قوه مجريه هم همين شکل در محله ما و محله دار به مصاديق رئيس جمهور عمل مي کند شرايط و صلاحيت هايي دارد وظايف و اختياراتي دارد و به شکلي که مانند رئيس جمهور به طور مستقيم انتخاب مي شود، انتخاب مي شود. قوه قضائيه، محله ما قاضي داريم در محله که انتخاب قاضي بهترين راهي که به ذهنم مي رسد مانند رئيس قوه قضائيه هست رهبر انتخاب مي کند قاضي محله را هم شايد بهتر باشد امام جماعت محله انتخاب کند که جايگاه رهبري محله را دارد اين قاضي شرايط و صلاحيت هايي دارد، وظايف و اختياراتي دارد.
راهکارهاي تحقق دولت شهر اسلامي:
در پايان، راه کارهايي براي عملياتي شدن اين طرح ارائه مي شود که عبارتند از:
يک بخش حقوقي است که در آن عنوان مي شود در اين بخش لازم است که اجزاي اين ساختار يعني قوه مقننه محله، قوه مجريه محله، قوه قضائيه و امام جماعت مسجد محله، به مصاديق مثلاً آن مرجع نهاد رهبري در محله متصل باشد يعني پيوند داشته باشد با مرجع بالاتر. امام جماعت با امام جمعه که امام جمعه هم در شهر با نماينده ولي فقيه در استان آن هم با رهبري در ارتباط باشند. اين ها سلسله اي باشند که به هم پيوسته هستند محله دار به شهردار و آن هم به استاندار متصل باشد. اين ها به هم وصل باشند يعني محله يک چيز متکي به خودش نباشد چون که به نتيجه نخواهد رسيد. در اين زمينه بايد قوانين لازم هم وضع بشود به خصوص در پيوند اين اجزا اين وضع قوانين واقعاً ضروري هست اما مختصر از آن بعد خصوصي ها هستند. بعد فرهنگي اين موضوع هست براي عملي شدن مهم ترين نکته باور شهروندان است.
منظور در اينجا اهالي شهر است که مي توانند شهرشان را به آن شکل که به عنوان ساختار اساسي که اسلامي است و به کل اسلامي اداره مي شود به شکل اسلامي اداره کنند و اهالي يک محله هم به همين شکل بايد باور داشته باشند و ما مي توانيم از طريق آموزش شهروندان اين باور را در آن ها ايجاد کنيم که مي توانند محله شان را وشهرشان و استانشان وکشورشان را به شکل اسلامي اداره کنند و اين تحقيق اوليه است، يعني خيلي روي آن بايد کار شود و ما آن را ارائه مي دهيم تا از نظريات دوستان و اساتيد بهره ببريم تا آن را کامل کنيم .
ممکن است در يک محله چنين شخصيتي وجود نداشته باشد يا در يک محله رهبراني باشد. آن چيزي که براي اين جا در نظر گرفته شده، بحث آموزش است روحانيوني که تربيت مي شوند براي تبليغ چنين سيستمي براي شهرهاي مختلف در نظر گرفته بشود، براي رهبري محله آموزش ببيند يا اين که بتوانند محله ها را اداره کنند، يک چنين سيستمي درنهادهاي مرتبط که روحاني پرورش مي دهند بايد در نظر گرفته بشود.
در مسئله دوم ممکن است افراد محله آن کنترل و آن نظارتي که از بالا به پايين است خيلي سنگين احساس مي کنند؛ فکر کنند حتي در محله خودشان هم آن قوه مجريه آن امام جماعت آن قوه قضائيه آنها را تحت کنترل دارد يعني فکر کنند دارند تهديد مي شوند احساس نا امني کنند چنين چيزي در شرايطي پيش خواهد آمد که اين باور شهروندان و آموزش به وجود نيامده باشد اين نکته براي اين مهم است بعد فرهنگي اهميت زيادي پيدا مي کند براي اينکه ما در محله احساس تهديد نداشته باشيم از بابت اينکه امام جماعت قوه قضائيه قوه مجريه قوه مقننه اي دارد. به کل بيش تر حس مشارکت ما تقويت بشود.
منبع: فصلنامه مجموعه سخنراني مديريت اسلامي، شماره دوم، زمستان 1387، هيأت مروّجان رهبري و مديريت اسلامي
