نویسنده: علیرضا جلیل زاده – کارشناس ارشد مدیریت دولتی
چکیده
مفهوم سازمان یا حکومت محلی را می توان گفت پس از انقلاب صنعتی که وظایف تازه و سنگینی از جمله برنامه ریزیهای کلان اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و… برای دولتها و حکومتها تعریف شد، به وجود آمده است. با پیدایش این گونه وظایف که نتیجه رشد سریع تکنولوژی و اقتصاد بود، سعی دولتها بر این بود که بخشی از وظایف و اختیارات خود را به سازمانها یا حکومتهای محلی واگذار کنند. اگرچه ارائه تعریف جامع ومانعی از سازمانهای محلی به دلیل تازه بودن مفهوم، کمی مشکل به نظر می رسد ولی در مقایسه با حکومت می توان چنین ارائه کرد که« کلمه حکومت به مفهوم خاص آن ملازمت به اقتداراتی دارد که معمولاٌ در قلمرو وسیعتری از آنچه مورد نظر است به ذهن متبادر می شود در حالیکه منظور از سازمان محلی انجام قسمتی از امور عمومی در منطقه ای از کشور است که آن خدمات سابقاٌ جزء وظایف دولتها بوده و اکنون به ضرورت زمان و بر حسب قوانین اساسی یا قوانین دیگر در کشورهای مختلف بر عهده مقامات محلی واگذار شده است».اگرچه ایجاد سازمانهای محلی در هر منطقه ای خالی از ایراد نیست ولی مزیتهای آن نسبت به ایرادات وارده بسیار است.با ایجاد سازمانهای محلی شعور اجتماعی مردم توسعه می یابد و باعث رشد دموکراسی و دوام و بقاء و حفظ حاکمیت و استقلال کشور می شود، با ایجاد سازمانهای محلی به معنای واقعی، مردم هر محل نیازهای محلی خود را تشخیص داده و سعی در رفع آن از طریق تعامل اجتماعی دارند این تعامل، خود باعث افزایش وحدت و همبستگی افراد آن محل می شود. علاوه بر این در صو.رت شکست یا ناکامی سازمانهای محلی در رسیدن به اهدافشان، افراد محلی این ناکامیها را دلیل کوتاهی دولت و حکومت مرکزی تلقی نم کنند بلکه آن را نتیجه انتخاب بد خود می دانند و سعی می کنند از تجربه شکست الگو گرفته و تصمیمات بهتری برای آینده اتخاذ کنند. علاوه بر این تمایل به داشتن سازمانهای محلی و اداره امور هر محل به دست مردم محل از قوانین طبیعت نشات گرفته است و تجاوز به حقوق مردم در سطح محل بر خلاف قانون طبیعت است چون علاقه هر فرد به محلی که در آن نشو و نما کرده یا سکونت اختیار کرده است و خوب و بد خاطرات خود را از آن گرفته از طبیعت و فطرت انسان سرچشمه می گیرد و متکی به قوانین طبیعت است. بنابراین لازم است به این واحدهای کوچک محلی قدرت قانونی داده شود تا شخصیت، لیاقت ،کاردانی، شایستگی و ابتکار افراد در پرتو آزادیهای قانونی نشو و نما پیدا کند و انسانهای بی تفاوت و غیر مسئول به شخصیتهای ارزنده و فعال مبدل شوند.
مقدمه
در عصری که عصر ارتباطاط نام گرفته است ضرورت داشتن سرعت در تصمیم گیری و ابلاغ سریعتر تصمیمات بر مجریان بر کسی پوشیده نیست ولی با رشد حجم واندازه دولت و بوروکراسی اداری عملاً این سرعت در ارتباطات امکان ندارد و هرچه حجم دولت افزایش پیدا می کند و وظایف تازه و سنگینی برای دولتها تعریف می شود، دولتها در انجام وظایف اساسی خودشان نیز با مشکلات خاصی روبرو می شوند در این میان دولتها با علم بر این معضلات سعی می کنند قسمتی از اختیارات خود را به سازمانها یا حتی دولتهای محلی تفویض کنند و خود با فراغ بال بیشتر به وظایف حاکمیتی و برنامه ریزیهای کلان اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و ….. بپردازند.دولتها در حال حاضر سعیشان بر این است بخشی از امور محلی را که از مرکز هدایت می شوند و هزینه اجرای آنها نیز برای دولت در بسیاری از موارد بسیار گران تمام می شود به سازمانهای محلی که طبق قانون به وجود آمده اند و صلاحیت انجام امور محلی را نیز دارند واگذار کند تا از یک طرف هزینه اجرای این امور کاهش یابد و از طرف دیگر امور محلی نیز به بهترین نحو انجام گیرد. علاوه بر اینها واگذاری امور به افراد محلی باعث رشد دموکراسی و مردمسالاری و مشارکت مردم در تعیین سرنوشت خودشان خواهد شد همچنین نوعی میدان تجربه و آزمایش نیز برای مامورین محلی به وجود می آید که با استفاده از تجارب کسب شده در سازمانهای محلی می توانند در اداره امور کلان دولتی مثمر ثمر واقع شوند. تمام اینها ضرورت ایجاد سازمانهای محلی را آشکار می سازد.
تاریخچه پیدایش حکومت
در مورد پیدایش حکومت ودولت نظریه های متفاوتی وجود دارد. عده ای از نظریه پردازان تشکیل حکومت را مصادف با آغاز زندگی اجتماعی بشر می دانند و معتقدند همانطور که زندگی اجتماعی بعضی از حیوانات نظیر مورچه و زنبور عسل تحت نظر یک ملکه نظم خاصی به خود می گیرد، زندگی اجتماعی بشر نیز برای تداوم و استمرار، نیازمند یک سیستم حکومتی است که در راس آن فردی به نام فرمانروا یا حاکم باید قرار گیرد تا بتواند زندگی اجتماعی بشر را اداره کند و از هرج و مرج و از هم پاشیدگی حفظ نماید. علاوه براین بزرگان علم سیاست و مدیریت و علوم اجتماعی در مورد پیدایش حکومت نظریه های دیگری نیز ارائه داده اند که به چند مورد از آنها اشاره می شود:
الف) نظریه طبیعی یا فطری:
این نظریه که توسط ارسطو ارائت شده است اشاره به این دارد که بشر با سروع زندگی اجتماعی خانواده را تشکیل داده است، با اتحاد و تعامل خانواده ها با یکدیگر جامعه دیگری تشکیل می شود که دران هدف، تنها تامین نیازهای روزانه نیست. با اتحاد خانواده ها اولین جامعه ای که تشکیل می شود، دهکده است. با گسترش دهکده ها به حد کافی و در صورتیکه تعاملاتشان همسو و هم جهت یاشد با یکدیگر متحد می شوند و تشکیل دولت می دهند که هدف آن فراهم کردن اسباب یک زندگی خوب و آرام برای تمام اعضای جامعه است.
ب) نظریه الهی:
به عقیده طرفداران این نظریه تشکیل دولت ناشی از اراده خداوند می باشد. و متصدیان امور از جانب خداوند انتخاب شده و از طرف او زمام امور را برعهده می گیرند. این نظریه در عهد باستنا رواج داشت که به فرعونها به چشم خدایان می نگریستند. در میان مسیحیان نیز عقیده بر این بود که پیامبران از جانب خدا فرستاده شده و حق حاکمیت دارند و بعد از آنها روحانیون باید اداره امور کشور را بر عهده گیرند. بوعلی سینا نیز برای دولت منشا الهی قائل بود و عقیده داشت که قانونگذار باید از طرف خداوند مبعوث شود.
ج) نظریه قرارداد اجتماعی:
این نظریه برای اولین بار توسط هوگو کروسیوس حقوقدان هلندی مطرح شد و سپس توسط هابز و بوفندرف و کانت و… تشریح شد. آنها عقیده دارند که بشر ابتدایی بدون اجتماع زندگی می کرد و در آن دوره تمام افراد آزادی کامل داشتند ولی این افراد چون برای تامین وسایل زندگی مجبور یه میارزه یا طبیعت بودند با موافقت یکدیگر دولتی تشکیل دادند و قراردادی بستند. به نظر بوفندرف افراد در اجتماع دو قرارداد با هم بسته اند: قرارداد اتحاد و قرارداد تابعیت.
به موجب قرارداد اتحاد افراد بشر تشکیل جامعه داده اند و به موجب قرارداد تابعیت یک نفر را به سلطنت موروثی انتخاب کرده و خود را تبعه آن دانسته اند.
د) نظریه تکامل:
به عقیده طرفداران این نظریه، دولت در نتیجه بسط و تکامل خانواده به وجود آمده است و خانواده همانطور که گهواره انواع بشر است مهد دولت نیز به شمار می رود به عقیده آنها از اجتماع افراد بشر خانواده به وجود آمده است به تدریج خانواده اولیه بر اثر زاد و ولد بسط و توسعه پیدا می کند. اولاد ازدواج می کند و خانواده پدری را ترک می کند و خانواده جدیدی تشکیل می دهد لکن رابطه بین خانواده اصلی و خانواده های فرعی قطع نشده و رئیس خانواده اصلی نسبت به اعضای جدید نیز اعمال قدرت می کند به این ترتیب طایفه یه وجود می آید. نتیجه اینکه دولت بر اثر مرور زمان و به واسطه تحول و تکامل تاریخی جانشین طایفه شده است این نظریه بیشتر توسط هربرت اسپنسر برای بی ارزش ساختن و بی اعتبار کردن دولت به کار رفته است.
ه) نظریه غلبه:
طرفداران نظریه غلبه عقیده دارند که جوامع بشری از ایلات تشکیل می شده اند که دائماً باهم در جنگ و زدوخورد بوده اند در تنیجه جنگ، ایلات قوی ، ایلات ضعیف را مغلوب ساخته و تحت اطاعت خود درمی آوردند و ایلات فاتح تشکیل دولت می دادند رفته رفته به مرور زمان وبر اثر شهر نشینی میل به جنگ و جنگ آوری در طبقه حاکم از بین می رفت و خود این جتمعه طعمه نومادها و ایلات تازه نفس می شد. طرفدارا این نظریه، ابن خلدون، گومپلوویچ، نیچه و… بوده است. ماکس وبر نیز این نظریه را پذیرفته است.
و) نظریه اقتصادی:
مشهورترین طرفدار این نظریه، انگلس بوده است که اغنیا با تاسیس دولت و تهیه قوای مادی مانند ارتش و دادگستری و شهربانی خواسته اند اموال خود را در مقابل فقرا حفظ کنند و بنابراین در صورتیکه تفاوت مالی موجود در جامعه کنونی به خودی خود منقرض شود اتحادیه های صنفی جانشین آن خواهند شد.
به هر حال در تشکیل دولت، تنها یکی از عوامل فوق نمی تواند به تنهایی موثر باشد بلکه ضروذت مبارزه با مخاطرات عمومی و اوضاع جغرافیایی و وحدت نژاد و عقاید مذهبی و منافع اقتصادی و بسیاری از عوامل دیگر در تشکیل دولت دخیل بوده است. که البته علت تشکیل دولت در تمام دنیا و ادوار مختلف تاریخی یکسان نبوده است.
اشکال حکومت
حکومت سلطنتی:
در راس این نوع حکومت یک نفر به نام سلطان یا پادشاه قرار دارد. موروثی بودن، سلطنت مادم العمر و عدم مسئولیت معمولاً از مشخصه های بارز این نوع حکومت می باشد که ممکن است محدود باشد یعنی به صورت سلطنت مشروطه که قوه مقننه حدود اختیارات شاه را تعیین میکند ویا ممکن است به صورت سلطنت مطلقه باشد که تمام امور حکومتی و قوای سه گانه در اختیار شخص شاه قرار دارد.
حکومت جمهوری:
در راس این نوع حکومت رئیس جمهور قرار دارد که مسئولیت قوه مجریه را برعهده دارد. قوای سه گانه کاملاً از یکدیگر تفکیک شده اند و حق دخالت در امور یکدیگر را ندارند، وزرا توسط رئیس جمهور تعیین می شوند و مسئول امور مملکتی هستند و…..
انواع سیستمهای حکومتی
حکومتها از نظر نحوه اداره کشور به دو دسته کاملاً متفاوت دسته بندی میشوند که سیستم کاماً متمرکز و سیستم حکومت فدرال تقریباً در دو انمتهای این طیف قرار دارد. اما قبل از پرداختن به سیستمهای حکومتی لازم است نکاتی در مورد تمرکز و عدم تمرکز حکومت بررسی شود.
تمرکز:
نظام و شیوه ای است که در آن تصمیمات در زمینه کلیه امور (ملی و محلی) توسط مرکز سیاسی و اداری واحدی که معمولاً در پایتخت قرار دارد، اتخاذ و به مورد اجرا گذاشته می شود. در این حالت، قدرت و اختیار ادارهاجرای امور نیز کلاً در سازمانهای مرکزی تجمع یافته است.
خصوصیات نظام متمرکز:
1- دولت مرکزی تنها مقام صلاحیت دار در وضع قوانین و مقررات و دستورالعملها دارد.
2- حق استخدام، اداره و برکناری ماموران دولت با حکومت مرکزی است.
3- بودجه کشور توسط حکومت مرکزی تنظیم می شود و حساب اموال و داراییها در دستگاه مرکزی نگهداری می شود.
4- سلسله مراتب اداری به شدت رعایت می شود. این ترتیب از سطح روستاها آغاز و از هر طرف به حکومت مرکزی منتهی می شود.
5- شخصیت حقوقی دولت به صورت متمرکز است.
6- دستورات و اوامر روسای سازمانهای مرکزی در تمام مراحل برای سازمانهای محلی و کارکنان آنها جزاً و کلاً لازم الاجرا است.
علل استقرار تمرکز:
علل مختلفی از قبیل بیسوادی، عدم رشد فکری، عدم آشنایی مردم با حقوق و تکالیف اجتماعی و استقرار یک سیستم حکومتی استبدادی مطلقه باعث به وجود آمدن تمرکز در حکومت می شود.
در نظام استبدادی، حکومت مرکزی سعی می کند حیطه فکری افراد را محدود کند و فقط طرز تفکری اجازه رشد دارد که مطابق اراده هیئت حاکم باشد.
در کشورهایی که مردم آن هنوز به زندگی اجتماعی و ملی خو نگرفته اند و با حقوق تکالیف خود آشنایی کامل ندارند و وحدت سیاسی آنها محکم نشده است به طوری که با آزاد گذاشتن آنها بیم تفرقه و جدایی می رود، مسلماً برای حفظ منافع عمومی و استقرار وحدت و استلال ملی و تقویت و حمایت دولت مرکزی در ایفای وظایف عمومی، تمرکز بهترین وسیله می باشد.
مخالفین سیستم تمرکز عقیده دارند مرکزیت باعث کندی جریان امور و تصمیم گیری است به ویژه به لحاظ لزوم رعایت سلسله مراتب اداری و عدم دسترسی و یه هنگام به مقامات تصمیم گیرنده کارها کمتر به موقع انجام می شود. دستگاه مرکزی بش از حد گسترش می یابد و در سایه چنین گسترشی بوروکراسی یعنی رعایت تشریفات و مقررات اداری بیش از اندازه در تمام سازمانهای حکومت مرکزی آشکار می شود و برای مراجعین ایجاد مزاحمت می نماید علاوه بر این چون مسئولان امور خود را بی رقیب می بینند، دستگاه اداری را به عرصه تحمیل تمایلات و خواستهای شخصی خود تبدیل می کنند و در نتیجه این در بین اکثریت افراد جامعه نسبت به حکومت مرکزی نارضایتی به وجود می آید.
عدم تمرکز:
عدم تمرکز شیوه ای است که در آن امور ملی توسط سازمانهای مرکزی و امور محلی توسط سازمانهای محلی که در نقاط مختلف خارج از حوزه سازمان مرکزی استقرار دارند انجام می شود. سازمانهای محلی به وجود آمده در نقط مختلف همچون استان، شهرستان، شهر و یا ده تا حدی که مقررات قانونی اجازه می دهد مراکز فعالیت اداری و سیاسی نسبتاً مستقل هستند. در این سیستم، حکومت مرکزی قسمتی از اختیارات خود را طبق قانون اساسی و یا قوانین عادی دیگر به مقامات و سازمانهخای محلی که صلاحیت انجام امور را دارند واگذار می کند. البته قدرت سازمانهاتی محلی در مقایسه با سازمانهای ملی و مرکزی محدودتر است و این محدودیت در تمام جنبه ها از جمله: فنی، سازمانی، تخصصی و جغرافیایی صادق است. در این سیستم ، امور محلی بیشتر توسط سازمانه یا انجمنهایی که توسط اهالی محل انتخاب شده اند انجام می شود. هر سازمانی برای خود بودجه و تشکیلات و وظایف و مقررات خاصی دارد که قبلاً از طرف قوه مقننه یا قانون اساسی تعیین شده است و اگر ابهامی باشد دولت مرکزی با صدور تصویبنامه آن را روشن می کند.
هدف اساسی عدم تمرکز حل و فصل مشکلات محلی و تامین خواستها و نیازهای اهالی با سرعت بیشتر می باشد. امروزه در اغلب کشورها برای مقابله با مشکلات داخلی یا محلی و تامین به هنگام نیازها به مردم نواحی مختلف فرصت و موقعیت کافی برای سازندگی و عمران منطقه خویش اعطا می شود. بدیهی است اعطای این فرصتها باید با اختیارات و منابع مالی و اعتبارات لازم توام باشد.
انواع عدم تمرکز:
عدم تمرکز اداری: در این روش اداره تمام یا قسمتی از امور محلی طبق قانون به سازمانهای محلی که افراد آن از طرف مردم انتخاب می شود. در این سیستم، هر یک از سازمانه یا تاسیسات محلی دارای شخصیت حقوقی مجزا از شخصیت قدرت مرکزی می باشد و با بودجه و وسایل و ابزارکار مستقل و افراد خاص به اجرای وظایف مخصوص محلی و تحقق هدفها مبادرت می ورزند و برای جلوگیری از بی نظمی و عدول از اختیارات، دولت مرکزی نسبت به اعمال سازمانهای محلی نظارت می کند.
عدم تمرکز اداری یعنی انتقال قسمتی از اختیارات قدرت مرکزی به سازمانهای صلاحیت دار که صلاحیت آنها در مقایسه با صلاحیت مقامات مرکزی محدود است.
برای آنکه جامعه ای بتواند مانند واحد مستقل غیر متمرکز از امور خود را اداره نماید، باید:
اولاً ، برای چنین جامعه ای امور محلی وجود داشته باشد. ثانیاً، امور جامعه توسط سازمانهایی که خود جامعه به وجود آورده است اداره شود. ثالثاً این سازمانها به صورت مستقل ولی تحت نظارت دولت مرکزی کار کنند. رابعاً ابزار و وسایل کار کافی در اختیار داشته باشند.
عدم تمرکز اداری می تواند مردم را به طور واقعی در سرنوشت خود دخیل نماید و برای آنها فرصتی به وجود آورد که سلیقه و اراده خود را در امور محل و منطقه ای که در آن زندگی می کنند، به کار برند. احتیاجات خود را مشخص کنند و در راه ارضای آنها بکوشند. در این حالت است که مردم شهرها و روستاهای یک کشور دولتهای محلی واقعی و نه صوری تشکیل می دهند. در این هنگام عدم تمرکز اداری راه هموار می کند که حکومتهای محلی مقتدری تشکیل شود که مبتنی بر اراده مردم باشد و برای مردم محل کار کند و دید مردم را بر روی مشکلات و حقایق زندگی محلی خود باز نگه دارد، شعور عادی مردم را به کار گیرد. دولت مرکزی نیز نه تنها باید یه اختیاراتی که خاص مردم هر محل است تجاوز نکند بلکه لازم است که تمام منابع درآمدی جامعه را به خود مختص نگرداند و منابع درآمد از پیش شناخته شده و معلومی در اختیار حکومتهای محلی برای اجرای اختیارات محلی و ارداه مردم در محل قرار گرفته باشد.
عدم تمرکز اداری مکتب آزمایش و خطا به وجود می آورد و مجالی فراهم می کند که مردم در اموری که با زندگی و سرنوشت آنها مرتبط است، خود تصمیم بگیرند. وقتی تصمیمات نسنجیده و نا مطلوب اتخاذ نمایند از نتایج تصمیمات بد خویش متنبه شوند و درهایی فرا گیرند و خود در مقام اصلاح آن تصمیمات برآیند.
قلمرو عدم تمرکز در ابتدای امر می تواند بسیار محدود باشد ولی در این محدوده کوچک، دولت مرکزی باید مردم هر محل را آزاد گذارد و به بهانه های مختلف در زمینه فعالیتهای غیر متمرکز اجازه دخالت به خود ندهد. این فریب آمیز خواهد بود که به مردم حکومتهای محلی بگوییم، اختیارات تصمیم گیری و اقدام در زمینه امور محلی با شماست ولی هر نظری که دارید باید مورد تایید و تصویب دولت مرکزی و یا نماینده او در استان یا شهرستان یاشد. اگر در آن قلمرو محدود عدم تمرکز، مداخله نکنیم و اجازه دهیم مردم چشمان خود را روی نیازها و مسائل و مشکلات خویش باز نگه دارند، تصمیم بگیرند و عمل کنند. حتی تصمیمات بد بگیرند و بد عمل کنند، دیری نخواهد گذشت که از مواهب مکتب آزمایش و خطا که همان رشد و بلوغ فکری، اداری و اجتماعی است برخوردار خواهند شد.
عدم تمرکز سیاسی: در عدم تمرکز سیاسی واحدهای حکومتی در کلیه امور محلی از قبیل وضع قوانین، حفظ انتظامات، ایجاد تشکیلات و اداره سازمانهای محلی جز آنچه که به موجب قوانین اساسی حکومت محلی یا حکومت مرکزی منع شده، دخالت می کنند و اختیار کامل و استقلال تام دارند. این نوع عدم تمرکز را فدرالیته می نامند.
حق تصمیم گیری و تعیین سیستمها و خط مشیها در زمینه اموری که منافع و مضار عمومی در آن وجود دارد، مانند امور گمرکی، روابط بین الملل و سیاستهای خارجی و چاپ و نشر اسکناس و سیاستهای پولی کشور و غیره نباید جنبه محلی داشته باشد و باید در اختیار حکومت مرکزی قرار گیرد.
به عقیده الکسیس دوتوکویل دانشمند قرن نوزدهم فرانسه، تمرکز سیاسی وقتی تحقق پیدا می کند که نیروی تشخیص دهنده و تصمیم گیرنده در زمینه منافعی که مشترک میان تمام اجزای یک ملت و واحدهای گوناگون یک کشور است، یعنی منافع عمومی جامعه در یک محل و یا در دست یک عده از افراد جامعه متمرکز باشد.
عدم تمرکز فنی: اعطای اختیار کامل اخذ تصمیم نسبت به یک یا چند امر معین عمومی، به یک موسسه دولتی یا یک سازمان عمومی. گاه ایجاب می کند که دولت مرکزی اداره سازمان یا سازمانها و اداراتی را از حکومت مرکزی منتزع نموده و به آنها اختیار و استقلال و شخصیت حقوقی مستقل از حکومت مرکزی بدهد.در این مورد برای اینکه آزادی اعطا شده به هرج و مرج منتهی نشود.دو لت مرکزی بر اعمال سازمانها و ادارات نظارت می کند مانند دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و نظایر آنها….
عدم تمرکز سازمانی: در این نوع عدم تمرکز مدیریت دستگاه معمولاً برای تسریع در کار و جلوگیری از تاخیر رد اجرای عملیات سازمانی ( عملیاتی که به موقع پیش بینی و طراحی شده و چارچوب آن مشخص شده است) قسمتی از وظایف و اختیارات خود را بین مدیران و یا روسای واحدهای سازمان تقسیم می کند. در عدم تمرکز سازمانی مسئله اساسی این است که ریاست عالیه دستگاه چه مقدار از وظایف خاص مدیریت( پیش بینی، تنظیم برنامه، سازماندهی، هماهنگی و کنترل یا نظارت) را به خود تخصیص می دهد و چه میزان از وظایف و اختیارات لازم را به واحدها و روسای ادارات تابعه تفویض نماید.
مزایای عدم تمرکز:
از لحاظ مادی: با توجه به اینکه امور هر ناحیه با رعایت پاره ای از مقتضیات دیگر محلی اداره می شود و برنامه ها با در نظر گرفتن امکانات محلی تنظیم می شود، مصارف بودجه دولت مرکزی کاهش می یابد البته دب صورت کمبود اعتبارات محلی، دولت مرکزی طبق قوانین و مقررات و با رعایت شرایط و اوضاع و احوال به سازمانهای محلی کمک بلاعوض می نماید.
از لحاظ معنوی:- افکار عمومی و اجتماعی مردم محل به طور طبیعی پرورش می یابد.
– حس مسئولیت افراد زیاد می شود و مراقبت آنها در امور محل افزایش می یابد
– نیروی ابداع و ابتکار، اعتماد به نفس و علاقه به شناخت سریع و به هنگام نیازها و مشکلات محلی را در آنها تقویت می نماید.
– تصمیمات سریعتر اتخاذ می شود.
– در پیشبرد اهداف و تحقق آرمانهای محلی کوشش و پشتکار صمیمانه و بی دریغ ابراز می گردد.
به طور کلی عدم تمرکز موافق تمایلات بشری است یعنی بشر همانطور که مایل است در امور سیاسی و حکومتی شرکت کند علاقه دارد در سرنوشت اداری خویش نیز دست داشته باشد و با حداقل موثر باشد.
در کشورهای متشکل از نژادها و مذاهب و فرهنگهای مختلف با شیوه های اقتصادی متفاوت و در عین حال پیشرفته نظام عدم تمرکز بهترین شیوه اداره امور است.
معایب عدم تمرکز:
– ممکن ایت به استبداد رای و اجحاف ماموران و متصدیان سازمانهای محلی منجر شود.
– اغراض شخصی و صنفی و منافع فردی بری مصالح عمومی غلبه کند.
– تحقق به موقع برنامه های اجرایی را بر اثر کندی جریان امور غیر ممکن سازد.
بهترین شیوه جلوگیری از این معایب، نحوه عمل و نظارت حکومت مرکزی بر اعمال مقامات و سازمانهای محلی است. البته نظارت باید با اعمال پاره ای از تنبیهات انضباطی و ارشاد و راهنماییهای لازم توام باشد. برای مثال اگر حکومت مرکزی تصمیمات متخذه از ناحیه سازمانهای محلی را مخالف مصالح عمومی تشخیص دهد که معمولاً از عواملی مانند جهل، عدم رشد و بلوغ فکری ماموران حکومتهای محلی و یا عدم توانایی آنان در قبول مسئولیت ناشی می شود می تواند تصمیمات متخذه را لغو کند یا اختیارات سازمانهای محلی را سلب کند و یا از حدود آنهابکاهد.
همبستگی تمرکز و عدم تمرکز:
در مواردی و برای مدتی موقت برقراری سیستم تمرکز ضروری تشخیص داده می شود:
– مواقع بحرانی و فوق العاده
– مواقعی که جامعه آموزش کافی ندارد
– هنگام استفاده از متخصصین تراز اول و کمیاب
– هنگامی که اجرای برنامه ها به کنترل و هماهنگی شدید نیاز دارد.
– مواقع تحولات و انجام تغییرات سریع
عدم تمرکز مطلق یعنی اضمحلال دولت مرکز، تجزیه دولت به چند دولت، خروج واحدی از عضویت حکومت و تشکیل حکومت مستقل و جدا از دولت مرکزی.
اگر دولت بر مبنای عدم تمرکز مطلق اداره شود، دیگر تسلط قدرت مرکزی و یا نظارت قدرت مرکزی بر حکومت محلی مفهومی ندارد. برعکس، تمرکز مطلق به معنای به مخاطره انداختن اهمیت و صلاحیت دولت در اجرای وظایف می باشد.بنابراین هر دولتی می تواند با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سیاسی خود از میزان قدرت مرکزی بکاهد و صلاحیت و قدرت مقامات محلی را افزایش دهد.
نگاهی کوتاه به ساختار اداری و نظام تمرکز در ایران
قبل از ظهور اسلام، مطابق اسناد تاریخی موجود و ثبت شده، نخستین سازمان حکومتی و اداری در دوران ماد- حدود قرن هشتم قبل از میلاد- با تشکیل دولت مقتدر ماد به وجود آمده است. تشکیلات سیاسی مادها قبل از تاسیس دولت بزرگ ماد، ملوک الطوایفی بود و هر کدام از طوایف ماد، وضعیت سیاسی و معیشتی مستقل داشتند. بعد از تاسیس دولت بزرگ ماد قدرت امرای محلی هرچند به طور کامل از بین نرفت ولی به طور قابل ملاحظه ای کاهش یافت و اختیارات و اقتدار در شخص پادشاه ماد یا شاه بزرگ جمع شد.
در دوران هخامنشیان و مخصوصاً در دوران پادشاهی کوروش و داریوش اول به نظر می رسد اندکی از شدت تمرکز در نظام حکومتی ایران کاسته می شود ولی در نهایت تمام اختیارات در دست شخص شاه بود. در زمان کوروش، وی از چنان محبوبیتی برخوردار بود که مردم به او عنوان پدر داده بودند. کوروش بعد از تسخیر ممالک و ایلات، حاکمانی را به آن مناطق می فرستاد که البه در بیشتر موارد سعی بر این بود که حاکمان از اهالی همان محل باشند. حکام موظف بودند اهالی را اداره کنند، مالیاتها را وصول کنند، حقوق مامورین را بپردازند، بر اعمال و رفتار مامورین نظارت و کنترل داشته باشند و هر ساله از بهترین محصولاتت و فراورده های خود به دربار نیز بفرستند. در مقابل اگر خطری برای ایالات و ممالک پیش مبی آمد حکومت مرکزی موظف به دفاع از آنها بود. در این دوره نظارت بر اعمال حاکمان محلی از وظایف و اختیارات خاص حکومت مرکزی بود و ماموران محلی نمی توانستند از حد و مرز وظایف و اختیارات اعطایی پا فراتر بگذارند حتی کوروش به حکام توصیه می کند که اعمال و رفتار او را سرمشق و الگوی خود قرار دهند.
در آغاز حکومت داریوش اندکی از تمرکز و قدرت حکومت مرکزی کاسته می شود و حس استقلال طلبی بعضی از ایالات تحریک می شود. ولی پس از اندکی داریوش منظم ترین سازمان دولتی را طرح ریزی می کند وی متصرفات خود را به 20 ساتراپ نشین تقسیم کرد و هر قسمت را زیر نظر یک ساتراپ قرار داد در این دوره الگوی جامعه ای که تابع یک حکومت کاملاً متمرکز بود پدید آمد که در راس آن شاه برگزیده خدا با اختیارات نامحدود بود و سیستم منظم و پیشرفته باج و خراج گرفتن از کشاورزی، صنایع، بنادر و غیره جای داشت، تجارت داخلی و خارجی بسط یافت و شیوه های کارکرد صنعتی، اختراعات و اکتشافات کوچک و بزرگ در دوران این امپراطوری دست به دست شده و اداره امور عمومی سروسامان گرفت. به طور خلاصه تشکیلات اداری داریوش موجب تقویت امپراطوری عظیم شد که این تشکیلات در دنیای آن زمان بی سابقه بود.
در دوران امپراطوری اشکانی کشور به 7 حکومت بزرگ و کوچک تقسی شد که در راس هر حکومت یا پادشاه از خانواده اشکانی قرار داشت که از جانب پادشاه بزرگ منصوب می شد. هر حکومت به نوبه خود چند ایر نشین داشت که تمام حکومتهای کوچک هر جند که در امور داخلی خود مستقل بودند ولی از حکومت مرکزی اطاعت می کردند و به آن خراج می دادند. قدرت و استقلال حکام اشکانی نسبت به حاکمان محلی یا ساتراپها در زمان هخامنشیان بیشتر یود. و شاید به این دلیل است که مورخان عرب دوره بین اسکندر و اساسنیان را ملوک الطوایفی خوانده اند.
در نظام حکومتی اشکانیان دو مجلس مشورتی یکی به نام نجبا و اشراف و دیگری به نام مغان وجود داشت. مجلس نجبا در امور سیاسی و اداری کشور دخالت می کرد و دارای قدرت زیادی بود تا حدی که می توانست بعد از مرگ شاه جانشین او را تعیین کند در حالیکه مجلس مغان جنبه مشورتی داشت. به غیر از این دو مجلس شوراهایی نیز در دربار پادشاه بزرگ تشکیل می شد که در امور مهم با شاه طرف شور قرار می گرفتند.
دوره ساسانیان به لحاظ تمرکز باشکوهتریت دوره در ایران محسوب می شود. ولی در این دوره هر ناحیه ای بسته به وضع جغرافیایی و یا برخی مصالح نژادی و اختلاف زبان ودین و غیره مستقل و مسئول اداره خود بودند و چنانکه برخی از این نواحی حتی حق سکه زدن نیز داشتند و برخی دارای خط و زبان مخصوص به خود بودند و شاهنشاه ساسانی برای احترام به خط وزبان مردم کتیبه های خود را به زبانهای مختلف مردم کشور خود نوشته است. این نواحی هرکدام دارای استقلال نظامی و مالی هم بوده اند و تنها می بایستس در مواقع معینی مبلغ معین برای مخارج عمومی کشور بفرستند. نظارت بر اعمال و رفتار حاکمان محلی بسیار شدید بود و افرادی به عنوان چشم و گوش شاه اعمال و رفتار حاکمان به اطلاع شخص شاه می رساندند.
بعد از ظهور اسلام و ورود اسلام به ایران تا مدتهای مدیدی حکومت قوی و مقتدری که بتواند تمام کشور را زیر سلطه خود درآورد وجود نداشت و در هر منطقه ای حاکمانی محلی حکمرانی می کردند و به قول احمد کسروی در کتاب شهریاران گمنام از سال 30هجری تا زمان قاجار در درون مرزهای طبیعی ایران بیش از 150 خاندان مستقل یا نیمه مستقل پادشاهی کرده اند که از میان آنها چهار خاندان سلجوقیان، مغولان، صفویان و نادرشاه بر سراسر ایران حکومت کرده اند غیر از این چهار دوره حکومتهایی که به وجود آمده اند تنها توانسته اند بر بخشی از کشور حکمرانی کنند.
مغولان نیز که در ابتدای امر تقریباً بیش از نیمی از کشور را ویران کردند و تمدن اصیل ایرانی را از بین بردند ولی با گرویدن سردمدارانشان به دین اسلام تا حد زیادی توانستند خطاهای قبلی را حبران کنند و آثار ویرانیها را از بین ببرند.
در دوره صفویه تمرکز در امور دولتی فراهم آمد ولی این تمرکز نیز ظاهری بود چون با اینکه تمام مامورین دست نشانده حکومت مرکزی بودند ولی با توجه به زندگی قبیله ای و عشیره ای در ایران عملاً متنفذین و خانهای محلی استقلال داشتند و قسمت اعظم جمعیت ایلات و عشایر در خارج از قلمرو حکومت مرکزی طبق عادات و رسوم ایلی خود اداره می شدند و نوعی عدم تمرکز خاص رواج داشت.
نظام جدید اداری از زمان مشروطیت شروع شده است و چون این نوع نظام از کشور فرانسه اقتباس شده و فرانسه نیز دارای سیستم متمرکزی می باشد نظام اداری متمرکزی به وجود آمده است. ابتدا که حجم خدمات و وظایف دولتی کم بود سیستم تمرکز به خوبی عمل می کرد ولی با توسعه خدمات عمومی و گسترش آن به سطح کشور در اجرای مقاصد گوناگون سیستم اداری متمرکز مشکلات زیادی ایجاد کرد. در راه توسعه اقتصادی و اجتماعی موانع عمده ای به وجود آورد. در حال حاضر تمرکز سبب جذب عده قابل توجهی از کارکنان دولت به تهران و شهرهای بزرگ مخصوصاً مراکز استانه گردیده است و باعث گسترش افقی سازمانهای ستادی ودر مرکز و رشد ناموزون آنها شده است.تمایل کارکنان به اقامت در تهران تمرکز را شدیدتر کرده است. مراکز تصمیم گیرنده تمام سازمانهای دولتی و غیردولتی در مرکز قرار دارد چه محل خدمت آنها در تهران باشد یا نباشد. با افزایش حجم فعالیتهای عمرانی و سرمایه ای که با انتخاب سیستم متمرکز همراه است و لزوم ارجاع کلیه کارها به تهران برای اخذ تصمیم، افراد ورزیده و کاردان به جای استقرار در محلی که کارها باید انجام گیرد به مرکز کشانده شده است و در نتیجه کلیه این عوامل شرایط کنونی را به وجود آورده است.
در سالهای اخیر حجم دولت به دلایل گوناگون چند برابر شده است و تعداد کارکنان دولت رشد زیادی داشته است. قدرت تصمیم گیری، هدایت، اجرا و نظارت در تهران و چند استان محدود متمرکز شده است و استانهای دیگر فقط مجری دستورات صادر شده از مرکز می باشند و این باعث گسترش بوروکراسی در تهران شده و هرم تصمیم گیری مخصوصاً در سطح کارشناسی در تهران پدید آمده است و چون این کارشناسان و کارکنان عملاً نقش و دخالتی در اجرای عملیات ندارند و فقط فعالیت ستادی دارند، کم کاری گسترده ای برای آنها پیش آمده است و این باعث طولانی شدن عملیات اداری در پیچ و خم مکاتبات اداری شده است نظام اداری فعلی در مجموعه ادارات دولتی نوعی پدرسالاری به وجود آورده است کارکنان تهرانی مغز متفکر و دستور دهنده و با نفوذ تلقی شده و مآلاً کارکنان استانها به علت بی تاثیری در تصمیمات بی تفاوت و در عین حال متوقع بار آمده اند، قبول مسئولیت نمی کنند ولی خواسته هایشان زیاد است نزدیکی مسئولان صاحب اختیار و تصمیم گیرنده دولتی با مرده و عدم اتکای آنها به مقامات مرکز می تواند این فاصله را کمتر نماید.
سازمان محلی:
منظور از سازمان محلی، سازمانی است عمومی که با اختیاراتی وسیع در قسمتی از خاک یک کشور مانند استان، شهرستان، شهر و یا نواحی محدودتری مانند بخش، دهستان و غیره برای اداره امور محل آن قسمت به وجود می آید.
در سازمانهای محلی مردم هر محل به موجب اختیاراتی که طبق قانون اساسی و یا قوانین عادی به آنها داده شده است و می توانند با تنظیم مقررات جدید تا آنجا که مغایر با قوانین مملکتی نباشد امور محل خود را اداره نمایند. تمام فعالیتهای حکومتی که پایین تر از سطح مسائل سیاسی و مالی قرار گرفته اند در حوزه اقتدار سازمانهای محلی می توانند قرار گیرند.
اختیارات و قدرتهای سازمانهای محلی از طریق تصویبنامه ها وآئین نامه هایی که شوراها و انجمنهای محلی تصویب می نمایند به وسیله مجریان محلی اعمال میگردد.
ریشه تاریخی سازمانهای محلی :
از لحاظ اجتماعی، خانواده اولین موسسه اجتماعی تشکیل شده می باشد که تا حد زیادی در اداره امور داخلی خود آزادی عمل دارد و می تواند به هر شکل که بخواهد امور خود را در چار دیواری منزل یا منطقه ای که مربوط به خود است تحت نظم و قاعده درآورد به تدریج با بزرگتر شدن خانواده ها، طایفه ها تشکیل شده برای امور طایفه نیزسران طوایف و ریش سفیدان اتخاذ تصمیم می نمودند. افراد طایفه در امور مربوط به طایفه آزادی مطلق داشته و اجازه نمی دادند که فرد یا افرادی خارج از طایفه در کار آنها دخالت نمایند که این عمل نوعی توهین محسوب می شد.
از اجتماع طوایف، کلانها ایجاد شد که به وسیله کلانترها اداره می شد. برای ادره این اجتماع ، چون بزرگتر از اجتماعات قبلی بود افراد زیادی دخالت می کردند ولی با این حال استقلال اداری و محلی کلانها دست نخورده باقی می ماند و کلیه مناقشاتی که از لحاظ مسائل خصوصی و اجتماعی بین افراد ایجاد می شد در داخل این اجتماع به وسیله معتمدان و ریش سفیدان حل می شد. به تدریج اجتماعات بزرگتر شد و فرمانروایان مقتدری پیدا شدند که توانستند با محدود کردن یا از بین بردن استقلال و خودمختاریهای کوچک محلی، حکومت متمرکز ایجاد کنند و اتخاذ تصمیمات را منحصر به فرد نمایند.
پیدایش حکومتهای مرکزی برای ایجاد وحدت ملی بین مردمی که دارای آداب و ریوم و سابقه تاریخی مشترک بودند یک ضرورت تاریخی بود و فوائدی هو دربرداشت ولی پیدایش این نوع حکومت باعث انحطاط و زوال تدریجی استقلال محلی گردید.
حکومتهای محلی در شرق و مخصوصاً در شرق میانه و کشورهایی نظیر چین دارای سابقه ممتدی بودند. در اروپا نیز سابقه سازمانهای محلی قدیمی تر و ریشه دارتر از سابقه حکومتهای ملی است. شهرها در دوران قرون وسطای اروپا توانستند پس از رشد و نمو کافی و طی مدت چند قرن دوره فئودالیسم را پشت سر گذاشته و وحدت ملی را تامین نمایند.
آثار سیستم حکومت محلی قدیم هنوز هم به خوبی در واحدهای مختلف ارضی آمریکا دیده می شود. در زمان جنگهای استقلال آمریکا ابتدا از اجتماع 13 کشور مستقل قبلی، کنفدراسیون ایالات متحده آمریکا تشکیل شد. سپس در سال 1787 کشور آمریکا به صورت سیستم فدرال درآمد و دارای اجزای مرکبه ای با 52 کشور جزء(ایالت ) است. در تاریخ انگلستان«شریف» در مدت متجاوز از یک هزار سال تحت سیستمهای مختلف فئودال و رژیم سلطنتی مطلقه و رژیم دموکراسی به عنوان یک مامور مهم محلی باقی ماند. شریف که امروزه به عنوان مامور جزء در بعضی از دادگاه کانتی های آمریکا خدمت می کند همان ماموری است که در قرن نهم در شابرهای انگلستان خدمت می کرد.
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه هنوز هم سازمانهای محلی که متنفذین محلی بر آنها حکومت می کنند دیده می شود به همین جهت این کشورها تاکنون موفق نشده اند یک حکومت محلی به معنای واقعی تشکیل دهند.
در کشور ما تا قبل از مشروطیت و حتی سالها پس از مشروطیت حکومت متمرکز قوی که بتواند نفوذ خود را در سراسر کشور گسترش دهد وجود نداشت در قسمت قابل توجهی از کشور، روسای عشایر و سایر قدرتهای محلی بدون توجه به سیاستها و تمایلات حکومت مرکزی به هر نحو که صلاح می دانستند امور داخلی سرزمین تحت نفوذ خود را اداره می کردندو والی و فرمانفرما که از طرف شخص شاه از میان اشراف و شاهزادگان و متنفذین انتخاب و به ایالات فرستاده می شدند در مقابل وجوهی که به پادشاه پرداخت می کردند، اختیار ایالات را به دست می گرفتند. والی با انتصاب مامورینی به نام حاکم و نایب الحکومه که مستقیماً تحت نفوذ او انجام وظیفه می کردند و مستقیماً از او دستور می گرفتند و به دلخواه خود امور ایالت را اداره می کردند.
به هرحال تامین منافع حیاتی و مستمر مردم در کادر بزرگ کشورها هنگامی امکانپذیر می شود که امور کشوری به موازات تمایلات و خواسته های محلی پیش رود و تقویت و توسعه نیروهای محلی از بهترین عوامل تضمین کننده منافع ملی و محلی است.
نظارت حکومت مرکزی بر سازمانهای محلی
با وجود تمام مزایایی که برای سازمانهای محلی ذکر شد، این سازمانها تنها در صورتی موفق و اثربخش خواهند بود که تحت نظارت حکومت مرکزی قرار گیرند. البته نظارت نه به این معنا که حکومت مرکزی بر این سازمانها تعیین تکلیف نماید بلکه به این معنا که این سازمانها در انجام امور محوله از قوانین مصوبه سرپیچی ننمایند. اصولاً بدون نظارت حکومت مرکزی، حکومت غیرمتمرکز معنا و مفهومی نخواهد داشت بلکه تمام واحدهای کوچک به یک واحد کاملاً مستقل و خودمختار و جدا از حکومت مرکزی تبدیل می شود و این امر وحدت ملی را به مخاطره می اندازد.
نظارت بر سازمانهای محلی توسط حکومت مرکزی معمولاً به دو طریق انجام می گیرد:
نظارت بر مقامات محلی( اعم از اعزامی از مرکز یا منتخب محلی ) و نظارت بر اعمال مقامات محلی.
نظارت بر مقامات محلی: نظارت بر مقامات محلی که از نظر اداره اعمال قدرت انضباطی نامیده می شود، موثرترین وسیله نظارت است که از طریق انتصاب، جریمه و گاه انفصال صورت می گیرد. این نوع نظارت تنبیهات اداری نیز می نامند. در بعضی از کشورها ماموران محلی اعم از انتصابی و یا انتخابی می تواند به وسیله حکومت مرکزی معزول شوند ولی در بیشتر کشورها حق عزل و مامورین انتخابی محدود است.
نظارت بر اعمال مقامات محلی:
«این نوع نظارت به دو طریق مستقیم وغیر مستقیم صورت می گیرد و منظور اینست که اطمینان حاصل شود امور محلی طبق موازین حکومت مرکزی پیشرفت کند. نظارت قدرت مرکزی بر اعمال ماموران اعزامی از مرکز را قدرت سلسله مراتب می نامند ولی نظارت قدرت مرکزی بر اعمال مقامات محلی قیمومیت نامیده می شود»(مبد المجید عبدالصمد، حقوق اداری، ص 13).
نظارت یا قیمومیت اداری بر اعمال واحدهای غیر متمرکز یکی از ارکان عدم تمرکز است و غرض از اشتقرار چنین حالتی حمایت از منافع عمومی است نه اشخاص محجور، قیمومیت اداری وسیله ای است برای جلوگیری از تجاوزات واحدها و ماموران محلی به قلمرو صلاحیت قدرت مرکزی.
تعیین میزان آزادی مقامات غیرمتمرکز و نظارت دولت مرکزی بر آنها یکی از دقیق ترین مسائل عدم تمرکز است و صلاحیت اتخاذ چنین تصمیمی صرفاً بر عهده قوه مقننه می باشد.
نظارت مستقیم بر سازمانهای محلی می تواند از طرق زیر انجام شود:
– ایجاد تغییر در حدود و یا انحلال سازمان محلی
– تجدید نظر در تصمیمات محلی
– کمکهای مالی
نظارتهای غیر مستقیم بر امور سازمانهای محلی:
بازرسی، گزارش و راهنماییهای فنی و اداری و مالی و مسائل غیر مستقیمی برای کنترل هستند. این روش می تواند به عنوان یک وسیله موثر برای جانشین شدن کنترل مستقیم که معمولاً اثر مطلوبی بر سازمان محلی و مردم محل ندارد به کار می رود.
از طریق گزارش و بازرسی، حکومت مرکزی می تواند مطمئن شود که مقررات قانونی و حداقل استاندارد موضموعه آن مراعات شده است یا خیر. بازرسی که معمولاً تا حد زیادی ارتباط به گزارش دارد روش شدیدتری است.
کمک وراهنماییهای فنی و مالی واداری و تئدارک خدمات که در واقع کم و بیش به هم مربوط هستند یکی از مهمترین کمکها و در عین حال وسیله کنترل بر فعالیت سازمانهای محلی است.
البته کنترل حکومت مرکزی نباید به حدی شدیدتر باشد که فرصت ابتکار را از مقامات محلی سلب کند ومانع اقدامات به هنگام برای رسیدن به هدفهای وطروحه شود.
به طور کلی مناسبات بین سازمانهای محلی و حکومت مرکزی را به سه نوع می توان تقسیم کرد.
1- مناسبات حقوقی: از طریق مناسبات حقوقی حکومت مرکزی درباره سرنوشت سازمانهای محلی تصمیم می گیرد آنها را ایجاد و یا از بین می برد، اختیارات آنها را کم و زیاد میکند.
2- مناسبات اداری: شامل مناسبات مستقیم و غیر مستقیم می شود. مناسبات مستقیم شامل تایید قبلی تصمیمات، عزل و نصب ماموران، بازرسی، صدور آئین نامهو دستورالعملهاست.و مناسبات غیر مستقیم اداری شامل ارشاد وراهنمایی، دادن اطلاعات، ارسال گزارش و تجدید نظر در تصمیمات می شود.
3- مناسبات مال: شامل مسائل مربوط به ارزیابی اموال به منظور وضع مالیات، تنظیم بودجه، ممیزی حسابها و نظارت حکومت مرکزی بر استقراض محلی است.
نتایج و آثار وجود سازمانهای محلی در جامعه:
– امور هر ناحیه معمولاً با توجه به امکانات و رعایت پاره ای از مقتضیات محلی اداره می شود.
– برنامه ها با در نظر گرفتن امکانات محلی تنظیم می شود.
– فشار بر دوش حکومت مرکزی کاهش می یابد و از مصارف بودجه دولت مرکزی به میزان قابل توجهی کاسته می شود.
– افکار عمومی به طور طبیعی و قهری پرورش می یابد و حس مسئولیت زیادتر می شود.
– ابداع، ابتکار، اعتماد به نفس و علاقه به شناخت سریع و به هنگام نیازها و مشکلات محلی در مردم تقویت می شود.
– تصمیمات سریعتر اتخاذ می شود.
– در پیشبرد اهداف و تحقق آرمانهای محلی کوشش و پشتکار صمیمانه و بی دریغ ابراز می گردد.
– حکومتهای محلی آزادی بیشتری کسب می کنند و این آزادی باعث مشارکت بیشتر مردم می شود.
– مردم چشمانشان را بر روی نیازها و مسائل و مشکلات باز نگه می دارند، تصمیم می گیرند و عمل می کنند و به این ترتیب تجربه کسب می کنند. این تجارب باعث رشد و بلوغ فکری، اداری، اجتماعی و سیاسی می شود.
– مردم در اثر تمرین مستمر در امور اجتماعی کم کم برای پستهای حساس مملکتی ورزیدگی پیدا می کنند و به تدریج قادر خواهند شد در سرنوشت کشور خود موثر بوده و افراد مفیدی برای جامعه شوند.
تاثیر حکومتهای محلی در بسط و توسعه وحدت ملی
شکی نیست که آرزوی سهیم شدن هر کس در تعیین سرنوشت خود در تصمیم گیری در خصوص نحوه زندگی در حال و آینده برای هر یک از افراد جامعه وجود دارد. تمام افراد بشر بنا به میل طبیعی خود می خواهند در مسائل حال و آینده خود تصمیم گیری کرده و خود، صاحب اختیار خود باشند و هر دولتی که بتواند این امکان را برای افراد جامعه خود فراهم آورد، دولتی محبوب برای تمام اقشار جامعه خواهد بود. دولتهای دیکتاتوری و توتالیتر چون از اعطای این حق مسلم به افراد جامعه خودداری می کنند به همین سبب منفورترین دولتها نزد ملتهایشان هستند و هیچ پایگاه اجتماعی در میان مردم ندارند و با کوچکترین ضربه ای از خارج نه تنها امکان از هم پاشیده شدن وجود دارد بلکه خود ملتها نیز به این از هم پاشیدگی کمک خواهند کرد. ولی برعکس دولتهایی که حق تعیین سرنوشت ملتها را به رسمیت می شناسند و افراد را در تصمیم گیریها را دخالت می دهند و آنها را در امور اجرائی می کنند از پایگاه اجتماعی قوی برخوردارند و پشتوانه محکمی دارند. با ایجاد سازمانهای محلی و منطقه ای افراد هر منطقه ای احساس می کنند که بر سرنوشت حال و آینده خود مسلط هستند، احساس مسئولیت می کنند و می توانند اموری را که مستقیماً به خود آنها مربوط است انجام دهند و احتیاجی به گرفتن دستور از مقامات بالاتر ندارند. آزاد گذاشتن مردم در انجام امور خود در واقع احترام به حق حاکمیت افراد بر امور خودشان است و این امور اگر با نظارت دقیق و در مسیر صحیح انجام شود نه تنها هرج و مرج و بی نظمی در اجرای امور پیش نمی آید بلکه این باعث افزایش وحدت و همبستگی ملی نیز می شود چون افراد منطقه، وجود هر نوع نارسائی در انجام خدمات را به حساب دولت مرکزی نمی گذارند بلکه آن را نتیجه انتخاب بد خودشان تلقی می کنند برعکس در مواردی که تمام امور محل توسط افراد اعزامی از مرکز انجام می شود و افراد منطقه هیچ دخالتی در امور منطقه ندارند در صورت وجود کمترین نارسائی در انجام خدمات نوعی نگرش منفی نسبت به دولت مرکزی در افراد شکل می گیرد و تمام نارسائیها و عدم موفقیتهای مامورین دولت را به حساب دولت مرکزی می گذارند و این امر باعث افزایش نارضایتی نسبت به دولت مرکزی می شود و این مهمترین عامل تهدید کننده وحدت ملی محسوب می شود. چون افراد احساس می کنند به نظرات آنها در اداره امور اهمیتی داده نمی شود بدیهی است تمام اینها فقط در صورتی میسر است که دولت و سازمان محلی در حدود قوانین و مقررات مصوبه استقلال خود را حفظ نمایند و تنها به نماینده و وابسته دولت مرکزی مبدل نشود.
وضعیت موجود سازمانهای محلی در ایران
در حال حاضر با اینکه تشکیل سازمانهای محلی و واگذاری امور محلی به مردم همان محل در اصول 100 الی 106 قانون اساسی و در قالب تشکیل شوراهای اسلامی شهرها و روستاها و بخشها پیش بینی شده است به غیر از تشکیل صوری شهر و روستا که تا حدودی از سال 1378 به بعد در انجام امور محلی نظیر انتخاب شهردار و رسیدگی جزئی به امور شهری آزادی عمل پیدا کرده اند تقریباً تمام سازمانها و ادارات دولتی که امور محلی را انجام می دهند مستقیم یا غیرمستقیم تحت نظر دولت مرکزی قرار دارند و حدود اختیارات و وظایف آنها دقیقاً توسط مرکز تعیین می شود و هر گونه تخطی و عدول از قوانین و مقررات دولتی برای سازمانها عملاً غیرممکن است حتی اگر در مواردی قانون دست مامورین محلی را در انجام امری آزاد گذاشته باشد مامورین محلی به دلایلی از قبیل محافظه کاری، نحوه انجام امور را از مرکز تقلید و یا از آنها جویا می شوند این امر باعث شده است که تمرکز شدید اداری به وجود آید حتی در بسیاری از موارد دیده شده است که افراد برای انجام امور ساده نیز باید به پایتخت مراجعه کنند. محافظه کاری کارکنان اداری و دولتی به شدت افزایش یافته است، خلاقیت و انعطاف پذیری کارکنان دولتی به شدت پایین است، سلسله مراتب اداری شدیداً رعایت می شود و کارکنان ادارات فقط مجری قوانین و بخشنامه های مرکز هستاند و حق هیچ گونه دخل و تصرف حتی جزئی را در این بخشنامه ها ندارند و این باعث افزایش بوروکراسی اداری و کاغذبازی شده است، بودجه کل کشور توسط حکومت مرکزی تنظیم و ابلاغ می شود، حق استخدام، نگهداری و برکناری مامورین دولت فقط با حکومت مرکزی است، طرحهایی که توسط دولت انجام می شود عملاً از نظر زمانی تکمیل و بهره برداری با طرحهای بخش خصوصی قابل مقایسه نیست و علت آن نیز به مقررات دست و پاگیر دولتی مانند تخصیص بودجه و …. برمی گردد و خود این عامل باعث مضاعف شدن هزینه اجرای طرح می گردد، مسئولان امور دولتی چون خود را بدون رقیب احساس می کنند، دستگاه اداری را به عرصه تحمیل تمایلات و خواستهای شخصی خود تبدیل می کنند. جمیع این عوامل باعث شده است که نوعی عدم رضایت و نگرش منفی نسبت به عملکرد سازمانهای ادارات دولتی در حال شکل گیری است و این می تواند مقبولیت دولت در سطح جامعه را کاهش دهد و وحدت و همبستگی ملی را تحت تاثیر قرار دهد که برای اجتناب از این عوامل باید راهکارهایی اندیشید.
نتیجه گیری و پیشنهادات
سازمانهای محلی اگر به معنای واقعی ایجاد شوند و مردم هر محل به صورت واقعی در امور مربوط به خودشان دخالت داشته باشند می تواند:
باعث رشد و شکوفایی آگاهیهای مردم و رشد دموکراسی و مردم گرایی می شود. افراد با شرکت در انجام امور محلی و کار در سازمانهای محلی تجربه انجام امور مملکتی را پیدا می کنند و نتیجه آن می تواند تربیت افراد زبده ای باشد که می توانند انجام امور مملکتی را بر عهده بگیرند.با شرکت افراد در انجام امور محلی تعامل بین افراد گسترش می یابد با افزایش این تعامل افراد می توانند نکات مشترک و مشابهتهایی بین خودشان بیابند و این امر باعث توسعه وحدت و همبستگی بین افراد می شود. حتی در صورت عدم موفقیت سازمانهای محلی در انجام وظایف محلی، افراد عدم موفقیت آنها را به حساب انتخاب بد خودشان می گذارند نه به حساب عدم کارائی دولت مرکزی. در حالیکه در سیستمهای کاملاًمتمرکز که مقامات محلی مستقیم یا غیر مستقیم از طرف دولت مرکزی انتخاب می شود، عدم موفقیت سازمانهای دولتی نتیجه عدم کارائی دولت مرکزی قلمداد می شود که این امر می تواند وحدت و همبستگی ملی و ارتباط بین دولت و ملت را تحت تاثیر شدیدی قرار دهد و از مقبولیت اجتماعی دولت در میان مردم بکاهد.ایجاد سازمانهای منطقی و لازم به نظر می رسد البته در کشور ما به دلیل شرایط خاص جغراقیایی و دموگرافی و وجود اقوام وملل مختلف با فرهنگهای تقریباً متفاوت، ایجاد حکومتهای محلی به معنای عدم تمرکز سیاسی و ایجاد فدرالیسم امکان پذیر نیست و ایجاد عدم تمرکز نسبی اداری با نظارت کامل و دقیق دولت مرکزی برای کاستن از نکات ضعف کنونی نظام اداری و جلوگیری از سرگردانی ارباب رجوع در ادارات دولتی لازم به نظر می رسد و این امر می تواند با دادن اختیارات بیشتر به شوراهای محلی که در قانون اساسی نیز پیش بینی شده است امکان پذیر باشد.
منابع و مآخذ
طاهری، ابوالقاسم، اداره امور سازمانهای محلی، انتشارات دانشگاه پیام نور
طاهری، ابوالقاسم، تمرکز و عدم تمرکز، نشر قومس
کسروی، احمد، شهریاران گمنام، انتشارات جامی
