نویسنده: سيدياسر سياح
ريشه اصلي تنظيم بودجه را بايد در عامل سياسي جست وجو كرد. بودجه يك سند سياسي و اقتصادي است كه نشان دهنده سطح تمدن در آن زمان و در يك كشور خاص است. اين سند سياسي و اقتصادي در ايران با معضلات سياسي مواجه است.
اصولابودجه پس از شكل گيري حكومت هاي پارلماني به وجود آمد. يعني درست از زماني كه حق نظارت مردم به صورت كنترل درآمدها و هزينه هاي دولت توسط مكانيزم هاي نمايندگي داير شد. در انگلستان به عنوان اولين دموكراسي و اولين نظام مالي بودجه ريز، نمايندگان مردم مي خواستند درآمدها و هزينه هاي دولت را كنترل كنند و پارلمان مايل نبود تا بدون رضايت آن ماليات وضع شود و نيز بدون كنترل آن وجوه عمومي هزينه شوند. به همين دلايل بود كه به تدريج درآمدها و هزينه هاي دولت در سندي تنظيم شد و تصويب پارلماني اين سند ضرورت پيدا كرد تا آنجا كه در قرن 19 اراده قانونگذار در تنظيم و اجراي بودجه از ضروريات دموكراسي كلاسيك شناخته شد.
اصول تنظيم بودجه
هر علمي از يك رشته اصول و پايه هايي تشكيل شده است. از آنجا كه قطعيت و استحكام اصول علوم انساني به اندازه علوم طبيعي نيست لذا همواره استثنائاتي در اصول متداول اين علوم قابل مشاهده است. در تاريخ، اول بار «لئون سه» بلژيكي در 1885 نخستين اصول بودجه را تدوين كرد كه بعدها بر حسب نظام هاي سياسي و اقتصادي جوامع مختلف دچار تغييرات و دگرگوني هايي شد. گرچه به هر صورت يك بودجه كشوري بايد حداقل 9 اصل زير را رعايت كند: 1- سالانه بودن 2- جامعيت (تمامي مجموعه دولت را در برگيرد)_3- وحدت (انجام دقيق محاسبات و پرهيز از دوباره كاري ها) 4- تفصيلي بودن (دقت در محاسبه هزينه هاي جزيي و درآمدهاي جزيي) 5- تعادل (بسته شدن بودجه بدون كسري يا مازاد) 6- تحديدي بودن (براي انجام يك كار بيش از اعتبار مصوب هزينه نشود) 7- تخميني بودن درآمدها 8- انعطاف پذيري (جهت بروز خلاقيت مديران اجرايي و عالي) 9- تخصيص و عدم تخصيص (اعتبار يك هزينه به هزينه ديگر تخصيص داده نشود و نيز هيچ درآمدي مختص هزينه خاصي نباشد)
انحرافات اصلي
در كشور ما (لااقل طي برنامه هاي اول تا سوم اجرا شده) 8 اصل اول بودجه نويسي و بودجه بندي به نحو راضي كننده اي كه تامين كننده حداقل استانداردها باشد اجرايي شده است وليكن در مورد اصل آخر بودجه نويسي يعني تخصيص و عدم تخصيص، عموماكاستي ها و ناكارآمدي هاي گسترده اي قابل مشاهده است.
بر طبق اصل تخصيص، تمام ارقام منظور شده در بودجه بايد به همان وضع و ترتيبي كه در بودجه تعيين شده و مجوز آن صادر گرديده، وصول و به مصرف برسد. هر رقم اعتباري كه براي هزينه اي در بودجه پيش بيني و منظور شده طبق اين اصل، تنها و تنها جهت همان هزينه قابل مصرف است و نمي توان آن را مگر با استثناهايي و طبق مقررات و پيش بيني هاي قانوني به كار ديگري اختصاص داد.
براي مثال، وزارت آموزش و پرورش حق ندارد به جاي مدرسه، اداره كل بسازد. تا اينجاي كار اشكال عمده اي در بودجه نويسي كشور قابل مشاهده نيست. اما اصل عدم تخصيص صراحتااظهار مي كند كه هيچ درآمدي نبايد براي هزينه خاصي تخصيص داده شود و نيز هيچ هزينه اي نبايد از درآمد به خصوصي تامين شود. به عبارت بهتر تمامي درآمدهاي دولت بايد به خزانه واريز شود و از درآمد عمومي دولت براي هزينه هاي دولت تأمين اعتبار شود. در اين جا به صراحت مي توان گفت كه اين اصل هيچ گاه به طور قاطع در كشور ما اجرايي نشده است و حتي هنوز هم اجرا نمي شود. حتي در سال هاي اخير قانون وصول برخي درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين به طور رسمي در تبصره هاي ابتدايي بودجه سالانه كل كشور منظور مي شود. به عنوان نمونه در ماده 22 اين قانون (مصوب آبان ماه 74)، آمده است: «سازمان سنجش آموزش كشور مجاز است با وزارت خانه ها و سازمان ها و نيز اشخاص حقيقي و حقوقي خارج از خدمات موظف خود براي آزمون ورودي و خدمات مشاوره اي قرارداد منعقد و درآمدهاي حاصل را به درآمد عمومي كشور واريز كند. معادل صد در صد مبالغ واريزي از محل اعتباري كه به همين جهت در قانون بودجه هر سال منظور مي شود در اختيار سازمان مزبور قرار خواهد گرفت تا جهت توسعه و تكميل و نيز تعمير خدمات ماشيني و مخارج مربوط به برگزاري اين آزمون ها هزينه شود.»
جداي از اين مثال جزءگرايانه در تبصره هاي قانون بودجه نيز موارد فراواني به صورت مكانيزم «هزينه – درآمدي» تصويب مي شود، صرفابا اين تفاوت كه تبصره ها داراي قدرت اجرايي يك ساله اند ولي في الغرض، قانون فوق الاشاره حتي چنين محدوديتي را نيز ندارد.
شبيه اين مثال را مي توان در اصل 53 قانون اساسي و نقض برنامه ريزي شده آن تا سال هاي متمادي توسط وزارت نفت جست و جو كرد كه درآمدهاي حاصل از فروش نفت را نزد خود نگاه مي داشت و پس از هزينه كردن مبالغ هنگفتي از آن (بدون واريز ابتدايي به خزانه عمومي دولت) مابقي را جهت هزينه شدن به خزانه عمومي كشور واريز مي كرد. جالب است كه امروز روز نيز كه دولت نهم با شعار محو مافياي نفتي و اجراي بودجه عملياتي و به تبع آن رعايت اصل عدم تخصيص عنان كار را به دست گرفته است، همچنان 5/7 درصد درآمد شركت نفت به خزانه واريز نمي شود و قول تحقق كامل اين امر براي سال 1387 داده شده است.
* روزنامه سرمايه
