نویسنده: دکتر سیمین حناچی
در استرالیا در سطح منطقه‌ای به طور رسمی حکومت وجود ندارد، لیکن برنامه‌ریزی برای مساحت‌های کوچک‌تر از ایالات و بزرگ‌تر از شهرها رایج است. قوانین برنامه‌ریزی در استرالیا اصولا جنبه راهنمایی داشته و الزامی نیستند.
استرالیا کشور وسیعی با مساحت ۷۶۸۶۴۲۰ کیلومتر مربع و با جمعیتی اندک برابر ۱۷ میلیون نفر دارای سیستم حکومتی فدرال است. استرالیا از ۱۶ ایالت (و ۲ سرزمین) تشکیل یافته است. هر ایالت دارای دولت منتخب و قوانین شهری مختص به خود است. از لحاظ برنامه‌ریزی شهری با وجود تفاوت‌ها در بین ایالات، شباهت‌های بسیاری نیز وجود دارد که در ادامه به وجوه مشترک آنها اشاره خواهد شد.
در استرالیا سطوح مشخص حکومتی فدرال، ایالتی، محلی وجود دارد که هر یک به نوبه خود اختیار مراکز برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری که بر برنامه‌ریزی منطقه‌ای و شهری تاثیرگذارند را دارا هستند. در استرالیا در سطح منطقه‌ای به طور رسمی حکومت وجود ندارد، لیکن برنامه‌ریزی برای مساحت‌های کوچک‌تر از ایالات و بزرگ‌تر از شهرها رایج است.
چارچوب قانونی حکومت‌های محلی و برنامه‌ریزی توسعه شهری
هر ایالتی دارای قوانین برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای و زیست محیطی مختص به خود است. با این وجود ممکن است قوانین دیگری نیز به موازات وجود داشته باشند.مثلا تفکیک زمین ممکن است براساس قوانین جداگانه‌ای که در مورد همکاری‌های مشترک بخش خصوصی _ عمومی در زمینه سرمایه‌گذاری وجود دارد، صورت پذیرد. قوانین برنامه‌ریزی در استرالیا اصولا جنبه راهنمایی داشته و الزامی نیستند. مثلا قوانین ایالت ویکتوریا چنین مطرح می‌سازد: «قوانین برنامه‌ریزی می‌توانند در رابطه با استفاده، توسعه و یا حفاظت از زمین باشند و لیکن انجام آنها جنبه الزامی ندارد.»
از سوی دیگر اگرچه تقریبا تمامی ایالات ممکن است انجام برنامه‌ریزی را برای نقاط شهری ضروری بدانند، لیکن برنامه‌ریزی برای مناطق روستایی ممکن است الزامی نباشد.
تا اواسط سال ۱۹۷۰ مسوولیت تهیه طرح‌های شهری به وسیله حکومت ایالتی انجام گرفته پس از آن به حکومت‌های محلی جهت مدیریت و اجرا واگذار می‌شد. لیکن پس از اتخاذ سیاست‌های تمرکززدایی این مسوولیت برعهده حکومت‌های محلی گذارده شد در حالی که دولت ایالتی نقش برنامه‌ریزی استراتژیک و سیاستگذاری در سطح کلان در زمینه رشد کلان شهرها، توسعه اقتصادی و حمل و نقل را رأسا به عهده گرفت.
تعریف برنامه‌ریزی توسعه شهری و اهداف آن
قوانین برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای در استرالیا زمینه را برای برنامه‌ریزی و کنترل توسعه زمین مطابق طرح‌های تهیه شده فراهم می‌سازد. این قوانین و برنامه‌ها به جنبه‌های گوناگون کاربری زمین و توسعه می‌پردازد اما تاکید آن عمدتا روی جنبه‌های زیست‌محیطی بوده جنبه‌های اجتماعی و اقتصادی آن کمتر است.وظیفه عمده برنامه‌ریزی براساس قوانین یافتن زمین مناسب و کافی در مکان‌های مناسب شهری، جلوگیری از توسعه‌های پراکنده، تعیین و گسترش شهرها و بهبود کیفیت محیط زیست است. ابزار عمده در این روند منطقه‌بندی کاربری‌های زمین است.
نظام برنامه‌ریزی فضایی
برنامه‌ریزی از سطوح مختلف از جمله فدرال، ایالتی، منطقه‌ای و محلی تشکیل شده است اما از آنجایی که هدف از برنامه‌ریزی در نهایت کنترل توسعه شهری و روستایی است لذا تاکید عمده روی برنامه‌ریزی در سطوح پایین‌تر قرار دارد.
در سطح فدرال، مدیریت زمین به طور سنتی جزو مسوولیت‌های دولت فدرال نبوده وزارتخانه و یا دپارتمان خاصی برای آن وجود ندارد. لذا دولت فدرال به صورت غیر مستقیم از طریق تنظیم سیستم مالیات‌های ملی و یا کمک به تمرکززدایی صنایع و یا به صورت مستقیم از طریق تدوین سیاست‌های برنامه‌ریزی، ملی و انجام تحقیقات بر برنامه‌ریزی فضایی تاثیرگذار است.در سطح ایالتی، نقش حکومت ایالتی در برنامه‌ریزی فضایی به دلیل اختیارات قانونگذاری و ایجاد چارچوب‌هایی برای برنامه‌ریزی و نیز نظارت بر طرح‌های محلی کاملا برجسته است.
همچنان که قبلا اشاره شد تا اواسط سال‌های ۱۹۷۰ نقش حکومت‌های ایالتی به دلیل گذشته استعماری این کشور و ایجاد حکومت‌های ایالتی قبل از حکومت‌های محلی، کاملا وسیع بوده است. چنانچه تا این سال‌ها برنامهریزیهای محلی برای شهرداری‌ها عمدتا به وسیله حکومت‌های ایالتی صورت می‌گرفته و تنها برای اجرا و مدیریت آن به سطوح پایین‌تر و حکومت‌های محلی واگذار نشده است. لیکن در سال‌های اخیر حکومت‌های محلی در تهیه طرح‌ها و برنامه‌ریزی محلی نقش عمده‌ای را بر عهده گرفته‌اند. با این وجود حکومت‌های ایالتی نقش هماهنگی بین برنامههای مختلف محلی تهیه تصویب طرح‌های محلی، قوانین برنامه‌ریزی، تدوین سیاست‌های استراتژیک و ایجاد سیستم بازنگری را همچنان بر عهده دارند. مثلا کلان‌شهر ملبورن با ۳ میلیون نفر جمعیت (در ایالت ویکتوریا) دارای ۵۶ ناحیه شهرداری با برنامههای محلی مختص به خود است که می‌بایست از طرف حکومت ایالتی هماهنگ شود. از سوی دیگر منطقه کلان‌شهری بریزبن در ایالت کوئنیزلند فقط یک شهرداری را شامل می‌شود و بدین ترتیب نیازمند انجام هماهنگی فیمابین شهرداری‌ها نیست.
در سطح منطقه‌ای تشکیلات و حکومت منطقه‌ای رسما وجود ندارد. قوانین ایالتی ممکن است ایجاد سازمان‌های منطقه‌ای به صورت ترکیبی از شهرداری‌های محلی را تجویز کنند.قوانین جایگاه برنامه‌ریزی منطقه‌ای و اختیارات آن را تعیین می‌کند. در استرالیا اصولا برنامه‌ریزی منطقه‌ای به صورت اصل کلی وجود نداشته و فقط بر اساس نیاز است که این نوع برنامه‌ریزی صورت می‌گیرد (استثنا موجود در این مورد، ایالت استرالیای جنوبی است که دارای ۱۲ منطقه برنامه‌ریزی به صورت منظم است.)
در سطح محلی در سال‌های اخیر مسوولیت عمده برنامه‌ریزی در سطح محلی بر عهده حکومت‌های محلی گذارده شده است. برنامههای محلی که اینک به وسیله نهادهای محلی تهیه می‌شود غالبا شامل کاربری اراضی و توسعه کنترل بوده، برنامههای کلان از قبیل حمل و نقل، توسعه جوامع و ساختارهای اجتماعی به صورت مشخص در طرح‌های قانونی محلی گنجانده نشده است. برنامههای کلان فوق اغلب توسط دیگر دپارتمان‌ها جدا از دپارتمان‌های برنامه‌ریزی ایالتی صورت می‌گیرد. مثلا در ایالت ولز جنوبی چند نوع برنامه برای سطوح مختلف وجود دارد این برنامه‌ها عبارتند از: سیاست‌های برنامه‌ریزی زیست محیطی ایالتی، برنامههای زیست محیطی منطقه‌ای، برنامههای زیست محیطی محلی و طرح‌های توسعه و کنترل. از سوی دیگر در ایالات ویکتوریا و استرالیای جنوبی تمامی سطوح فوق در «چارچوب‌های برنامه‌ریزی» و «برنامههای توسعه» به صورت یک کلیت گنجانده شده است.
هر بخش از این برنامه‌ها مختص به سطحی خاص و سیاست‌های ویژه است. لذا برنامهریزیهای استراتژیک و سیاست‌های کلان در این ایالات به صورت گزارش‌هایی جدا از برنامه‌ریزی قانونی صورت می‌گیرد. بدین ترتیب در استرالیا آن چیزی که قوانین فضایی یک ایالت را از ایالت دیگر مجزا می‌سازد نحوه ارتباط بین سطوح مختلف برنامه‌ریزی در آن ایالت است.
از نکات جالب توجه در زمینه نظام برنامه‌ریزی فضایی در استرالیا روند تمرکززدایی است که در سال‌های اخیر در استرالیا به وقوع پیوسته است. از تجربیات جالب توجه در روند تمرکززدایی مربوط است به ایالت استرالیای جنوبی بین سال‌های ۱۹۹۵ _ ۱۹۷۸٫ قبل از تمرکززدایی در این ایالت، نظام برنامه‌ریزی دچار یک سری مشکلات بود همچون؛ ناتوانی شوراهای محلی در ارایه خدمات محلی، نبود اعتماد بین مسوولان حکومت‌های محلی و دولت مرکزی، نبود حمایت و احترام به مردم از سازمان‌های حکومت محلی، کمبود بودجه و محدودیت در وضع مالیات‌های محلی، وجود ناهماهنگی در فعالیت‌ها و اعضای شوراهای محلی ویژه تمامی مشکلات فوق موجب شد که این ایالت دست به یک سری اقدامات تمرکززدایی بزند.
قبل از هر چیز بازسازماندهی سیاسی شوراها در سرتاسر ایالت به عنوان هدف مطرح شد چنانچه به دنبال آن مجمع حکومت‌های «محلی استرالیایی جنوبی» بنا نهاده شده و اتحاد عمل بین شوراهای محلی محور اصلی کار قرار گرفت. این مجمع کانون هماهنگی فعالیت‌های شوراهای محلی شد به صورتی که یک استراتژی تمرکززدایی در چهار مرحله از سوی این مجمع مطرح شده و دنبال شد.
در فاز اول تمرکززدایی، «مجمع حکومت‌های محل استرالیای جنوبی» سعی در تغییر محدودیت‌های قانونی کرد از جمله قانون حق رای براساس مالکیت به حق رای براساس سر نفر تغییر یافت، قانون استخدامی کارمندان حکومت‌های محلی در جهت افزایش حقوق و شرایط آنان اصلاح شد.
در فاز دوم تمرکززدایی، بهبود مدیریت اداری و مالی حکومت‌های محلی به عنوان هدف مطرح شد. در مرحله اول با «پیش‌قدمی مجمع حکومت‌های محلی استرالیای جنوبی»، «سازمان مالی حکومت‌های محل استرالیای جنوبی» تاسیس شد این سازمان در واقع همانند بانکی آغاز به فعالیت کرد و به شوراهای محلی عضو این سازمان در موارد نیاز وام عطا می‌کرد.
از دیگر اقدامات مهم در فاز دوم «ایجاد صندوق مشترک بیمه بازنشستگی حکومت‌های محلی» «طرح جبران خسارات کارمندان حکومت‌های محلی»، «طرح حمایتی حکومت‌های محلی در هنگام تحمل خسارات»، «سازمان آموزشی حکومت‌های محلی» و «بنیاد تحقیقاتی حکومت‌های محلی» است.
_ فاز سوم، سیاست برقراری ارتباط بین سطوح ایالتی با سطوح حکومت‌های محلی را اتخاذ کرد به دنبال این سیاست قراردادی بین دولت ایالتی و حکومت محلی به نمایندگی «مجمع حکومت‌های محلی استرالیایی جنوبی» به امضا رسید که براساس آن انتقال پاره‌ای از مسوولیت‌های دولت ایالتی به حکومت‌های محلی مورد توافق قرار گرفت. از جمله این فعالیت‌ها «کمیسیون ایالتی جهت اعطای وام»، «صندوق کتابخانه‌های عمومی»، «کمیسیون مشورتی حکومت‌های محلی» و «طرح فاضلاب محلی» بودند که مسئولیت انجام آنها به حکومت‌های محل واگذار شد.
واگذاری تدریجی فعالیت‌های فوق از طریق انحلال «دپارتمان‌های حکومت‌های محلی» وابسته به دولت ایالتی و تشکیل یک تیم مذاکراتی متشکل از ۴ کارمند عالی رتبه دولتی و ۴ مسئول عالی رتبه حکومت محلی انجام شد. یکی از وظایف مهم این تیم مذاکراتی، تعیین وظایفی که می‌بایست از دولت ایالتی به حکومت‌های محلی انتقال می‌یافت، بوده است.
_ فاز چهارم در سال ۱۹۹۲ قرارداد جدیدی بین نخست‌وزیر ایالتی و «مجمع حکومت‌های محلی استرالیای جنوبی» به امضا رسید که بر اساس آن موافقت شد تا تقسیم وظایف و مسئولیت‌های حکومت‌های محلی به صورت منطقی به اجرا درآید. به علاوه چارچوب قانونی جدیدی برای حکومت‌های محلی در قانون اساسی تدوین شد که بر اساس آن حکومت‌های محلی از امتیازات خودکفایی مالی و خودمختاری هر چه بیشتر برخوردار شدند.
نقش حکومت‌های محلی و مردم در تهیه و بررسی طرح‌ها
– قوانین برنامه‌ریزی شهری استرالیا اجازه اظهارنظر و مداخله مردم را در روند برنامه‌ریزی در موارد زیر می‌دهد.
_ در طول تهیه و اصلاح یک طرح
_ بررسی یک پیشنهاد خاص توسعه‌ای که در طرح وجود دارد
در هر دو مورد فوق مسوولان برنامه‌ریزی موظفند تا مدت زمان کافی قبل از تصمیم‌گیری و یا بعد از آن فرصت اعتراض جهت بازنگری طرح را به مردم و یا سازمان‌ها بدهند. وزرای برنامه‌ریزی اختیارات نهایی در زمینه برگرداندن یک طرح و تصمیم نهایی درباره آن را همچنان در دست خود دارند.
– در راستای مشارکت مردمی، قانون نهادهای برنامه‌ریزی را ملزم می‌سازد تا با در نظر گرفتن مدت زمان لازم و از طریق اطلاع‌رسانی به درخواست ساخت و ساز افرادی که بر اساس اجرای آن طرح منتفع یا متضرر می‌شوند پاسخ لازم داده شود. اشکال مختلف اطلاع‌رسانی عبارتند از: نصب اعلامیه در زمین موردنظر، آگهی در روزنامه‌های محلی و یا ارسال نامه که به وسیله آن مردم مطلع شوند.
– قانون برنامه‌ریزی به فرد یا نهادهایی که در زمینه پروانه ساختمانی اعتراض داشته باشند این اختیار را می‌دهد تا به یک نهاد مستقل که از سوی دولت ایالتی منصوب شده است، مراجعه کنند.
ساختار نهادی این سازمان‌ها که جهت اعتراض به پرونده‌ها بدان‌ها مراجعه می‌شود. از ایالتی به ایالت دیگر متفاوت است و از دادگاه رسمی تا مراکزی جهت طرح دعاوی را شامل می‌شود.
مثلا در استرالیای جنوبی این نهاد شامل یک وکیل و دو برنامه‌ریز حرفه‌ای می‌شود. با این وجود در همه جا تصمیم مقامات مسوول بازنگری نهایی مدنظر بوده و تبعیت از آن برای تمامی طرفین دعوی الزامی است، مگر اینکه اعتراض به دادگاه عالی برده شود. (نمودار ۷ مراحل تهیه و اصلاح طرح در استرالیا)
ساختار مدیریت شهری
وابستگی بیش از حد به حکومت مرکزی و دولت‌های فدرال بدین معناست که استرالیا به طور سنتی فاقد شیوه دموکراتیک ریشه‌دار در زمینه کنترل محلی است.به علت آسان بودن تشکیل گروه‌های محلی، سنت ایجاد واحدهای کوچک بی‌شمار در استرالیا گذاشته شده است. از سوی دیگر به علت دخالت و قدرت دولت ایالتی در امور شهری، در استرالیا شهرداری‌ها کوچک و ضعیف هستند، حکومت‌های محلی به طور سنتی چه از طرف مردم و چه از سوی دولت مرکزی با احترام نگریسته نمی‌شوند. این نهادها اگر چه در زمینه فعالیت‌های محدود، خود، در زمینه جاده‌ها و بخش کوچکی از خدمات اجتماعی و تفریحی مردم را مشارکت می‌دهند، با این وجود به علت محدودیت در قلمرو فعالیت‌ها و مسوولیت‌های شهری خود، در عمل قادر نیستند مشارکت وسیع مردمی را جلب کنند. با این وجود از لحاظ وظایف و اندازه، حتی دولت‌های محلی که در یک منطقه قرار دارند، نیز از تنوع بسیار زیادی برخوردارند.
وظایف حکومت‌های محلی
– در استرالیا حکومت‌های ایالتی مسوولیت دادگستری، پلیس، حمل و نقل عمومی، بیمارستان‌ها، انرژی، منابع آبی، فاضلاب، آموزش ابتدایی و دبیرستانی و خدمات اجتماعی را به عهده دارد.
– حکومت‌های محلی در استرالیا ارایه خدمات محلی مانند ایجاد جاده‌ها، ایجاد و نگهداری کتابخانه‌ها، کنترل توسعه، برنامه‌ریزی شهری، جمع‌آوری زباله، معاینات بهداشتی و بازرسی اماکن، ایجاد پارک‌های محلی و سالن‌های ورزشی و غیر را برعهده دارند. دولت فدرال علاوه بر مسوولیت‌های کلان خود در قبال مسایل دفاعی، دانشگاه‌ها، مهاجرت، رفاه اجتماعی و مالیات، مسوولیت‌هایی نیز به موازات حکومت‌های ایالتی در زمینه بهداشت، آموزشی، امنیت، حمل و نقل و منابع آبی برعهده دارد.
اصولا زیرساخت‌های اجتماعی را که معمولا در دیگر کشورها به وسیله جوامع محلی و یا واحدهای بخش خصوصی فراهم می‌شود، خود دولت تهیه و ارایه کرده است از این‌رو سیستم‌های آموزش و پرورش و پلیس و هم‌چنین ارایه خدمات اجتماعی از مرکز به سمت پایین جریان داشته است.
– در سال‌های اخیر با اتخاذ سیاست‌های تمرکززدایی و کوشش در جهت تحکیم قدرت حکومت‌های محلی در استرالیا در این کشور حکومت‌های محلی و ظایفی را در زمینه‌های خدمات اجتماعی از جمله خدمات رفاهی مربوط به کودکان، تنظیم خانواده، اداره مراکز شبانه‌روزی برای سالمندان ناتوان، مشاور قانونی در امور جوانان و غیره برعهده گرفته‌اند. به علاوه همچنان که قبلا اشاره شد، حکومت‌های محلی مسوولیت انجام برنامه‌ریزی شهری را نیز پذیرفته‌اند. با این وجود کمبود انجام وظایف پراهمیت یکی از مشکلات اساسی حکومت‌های محلی در استرالیاست.
منابع مالی حکومت‌های محلی
اصولا نزدیک به ۵۰ درصد مجموع درآمد حکومت‌های محلی از اراضی و املاک کسب می‌شود. درآمد حاصل از خدمات دولتی نظیر عرضه آب و برق و غیره در حدود ۱۰ درصد کل درآمد را شامل می‌شود. کمک‌های مالی ایالتی و فدرال نزدیک به ۲۲ درصد از مجموع درآمدها را به خود اختصاص می‌دهد. استفاده از ذخیره‌های مالی و وام ۱۸ درصد باقی مانده درآمدها را شامل می‌شود.
ارزیابی نظام برنامه‌ریزی توسعه و مدیریت شهری
– چنانچه اشاره شد با اتخاذ سیاست‌های تمرکززدایی در سال‌های اخیر بر قدرت حکومت‌های محلی در تهیه طرح‌ها افزوده شده است و حکومت‌های محلی بیشتر تمایل به عهده گرفتن مسوولیت‌های خود در سطح محلی هستند، با این وجود به دلایل برنامه‌ریزی در سطح ایالتی، کارشناسان حرفه‌ای همچنان بیشتر در سطح ایالتی یافت می‌شوند.
– نظام برنامه‌ریزی فضایی در استرالیا دارای مکانیزم مشخصی جهت اظهارنظر مردم و ارایه شکایات است، لیکن از آنجایی که رسیدگی به شکایات بیشتر از طریق وکلا صورت می‌گیرد، این امر باعث طولانی شدن مرحله بازنگری طرح‌ها می‌شود که به نوبه خود موجب تحمیل هزینه‌هایی برای توسعه‌گران می‌شود.
– طرح‌های محلی در استرالیا از قدرت اجرایی و جنبه‌های رسمی قانونی و لازم‌الاجرا بودن به اندازه کافی برخوردار نیست.
– طرح‌های محلی از هماهنگی نسبتا خوبی با استراتژی‌ها و اهداف توسعه منطقه‌ای برخوردار است.
– مشارکت مردمی در روند تهیه و بررسی طرح‌ها در استرالیا از نکات مثبت نظام برنامه‌ریزی شهری در این کشور است.
– مشارکت مجموعه سازمان‌های مرتبط در توسعه شهری در بررسی و تصویب طرح‌ها نیز از نکات مثبت نظام برنامه‌ریزی شهری در استرالیا محسوب می‌شود.
– در اجرای طرح‌ها در کشور استرالیا مشارکت گسترده مردم و بخش خصوصی از جنبه‌های مثبت برنامه‌ریزی در این کشور است.
– نظام مدیریت شهری در استرالیا، به علت دخالت دولت ایالتی در ارایه خدمات مهم به طور سنتی ضعیف بوده و دارای مشکلات متعددی است که در سال‌های اخیر اقداماتی در جهت اصلاح آن صورت گرفته است. این مشکلات عبارتند از:
– نبود اعتماد شهروندان به کارآیی و قابلیت شوراهای شهر در اداره امور شهری
– توان اندک شوراهای شهر و مسوولیت محدود آنها در قبال فعالیت‌های مهم شهری
– نبود اعتماد بین مسوولان حکومت‌های محلی و حکومت مرکزی
– شرایط کاری نامناسب و پایین برای کارمندان حکومت‌های محلی
– ناتوانی مالی شهرداری‌ها، در به عهده گرفتن مسئولیت‌های بیشتر در امور شهری
* منبع: شهرسازان فردا
