با درآمدهای نفتی چه کار باید کرد؟ باید گفت که پاسخی که صددرصد مورد اجماع همه صاحب نظران باشد، وجود ندارد و تجربه های مختلفی وجود دارد و کشورها گزینه های گوناگونی را آزمون کرده اند. اخیرا چند اقتصاددان در دانشگاه آکسفورد روی این مساله متمرکز شده و معتقدند که پاسخ قابل قبولی برای این سوال دارند. دیدگاه آنها در دو مقاله کولیر و ونبل(۱) (۲۰۰۸) و کولیر، وندرپلوگ، اسپنس و ونبل (۲)(۲۰۰۹) منعکس شده است که در اینجا گزارشی از آن عرضه می شود تا مورد توجه خوانندگان، دانش آموختگان اقتصاد، کارشناسان و تصمیم گیران قرار گیرد.
● چارچوب تصمیم گیری بین مصرف و پس انداز
بنابراین چارچوب تحلیلی مورد استفاده باید حداکثر کردن مطلوبیت تنزیل شده ناشی از مصرف باشد. از سوی دیگر می دانیم که نرخ تنزیل اجتماعی به دو عامل بستگی دارد:
۱) نرخ ترجیح زمانی،
۲) تفاوت در درآمد سرانه بین دو مقطع زمانی.
یک دیدگاه معتقد است که نرخ تنزیل مورد استفاده باید عدد کوچکی باشد، زیرا مصرف نسل های آینده به اندازه مصرف نسل های فعلی اهمیت دارد و باید نسل های آینده را نیز صاحب منابع طبیعی موجود دانست و به رغم اینکه نسل های آتی هنوز نماینده زنده ای ندارند تا از منافع آنها حمایت کند، ولی منصفانه این است که منافع آنها را نیز باید در نظر گرفت. با این حساب تنها دلیلی که موجب می شود نرخ تنزیل را مثبت فرض کنیم این است که نسبت به تداوم جهان در آینده عدم قطعیت وجود دارد. دیدگاه دیگر معتقد است که چون نسل آتی زندگی مرفه تری نسبت به نسل فعلی خواهند داشت، باید ضرورتا وزن و اهمیت بیشتری برای نسل فعلی که در مقایسه با نسل بعد فقیرتر است، قائل شد.
بنابراین باید بر اساس فرمول رمزی، رشد مصرف را همراه با نگرش جامعه نسبت به نابرابری (در مصرف بین دو زمان) در تعیین نرخ تنزیل اجتماعی به کار گرفت. با این ترتیب نرخ تنزیل اجتماعی چیزی بین ۱۰ درصد در اقتصادهای به سرعت در حال رشد تا ۲ یا ۳ درصد در اقتصادهای جاافتاده ای که نرخ رشد پایین تری دارند، خواهد بود.
نرخ بازده سرمایه گذاری در خارج کشور را می توان همان نرخ بهره جهانی در نظر گرفت. نرخ بازده سرمایه گذاری در داخل کشور در اکثر کشورهای در حال توسعه بسیار بالاست؛ چرا که در کشورهای در حال توسعه سرمایه کمیاب است و عموما کمتر از آنچه لازم است در آن سرمایه گذاری عمومی و خصوصی صورت گرفته است. این نکته اصولا درست است؛ ولی باید دو ملاحظه را نیز همراه با آن در نظر گرفت؛ نخست آنکه بازده سرمایه گذاری های خصوصی به دلیل نبود زیرساخت ها کمتر از میزان مورد انتظار است. ملاحظه دوم این است که به دلیل انتخاب نامناسب پروژه ها، عموما بازده سرمایه گذاری در کشورهای در حال توسعه باز هم کمتر از میزان مورد انتظار است.
حال برای اینکه اثر ———- های مختلف را بتوانیم ارزیابی کنیم، با یک مثال کار را ادامه می دهیم. فرض کنید یک بازه زمانی ۵۰ ساله را می خواهیم تحلیل کنیم. از سال ۱۰ تا سال ۳۰ مستمرا درآمد ثابتی از محل منابع طبیعی در اختیار کشور قرار می گیرد. حال با این درآمد چه الگوی مصرفی را باید در طی زمان انتخاب نمود؟ در اینجا سه سناریوی مختلف را به بحث گذارده و اثرات آن را در شکل زیر مشاهده می کنیم. سناریوی اول: فرضیه درآمد دائمی) بر اساس این فرضیه هدف باید این باشد که مصرف همه نسل ها افزایش برابری را تجربه کنند؛ چرا که منابع طبیعی متعلق به همه است و عدالت حکم می کند که چنین ترتیبی برقرار گردد. بر اساس این فرضیه باید درآمد مذکور بسان یک ثروت در نظر گرفت و مصرف از محل این ثروت باید در طول زمان هموار گردد. در شکل زیر مسیری که توسط PIH نشان داده شده نمایانگر اجرای این سناریو است.
همان طور که دیده می شود در ده سال اول که درآمد نفت وجود ندارد نیز مصرف افزایش یافته که معنی آن این است که اگر افزایش درآمد از محل منابع طبیعی قابل پیش بینی باشد، کشور می تواند منابعی را از خارج قرض کرده و صرف افزایش مصرف کند و وقتی درآمد مذکور را به دست آورد قرض های خود را پس دهد. به نظر می رسد که این سناریو بیشتر با وضعیت کشورهای توسعه یافته سازگار باشد نه کشورهای در حال توسعه. مفروض این سناریو این است که کشور می تواند به راحتی در نرخ بهره جهانی منابع مورد نیازش را قرض گرفته یا قرض بدهد. همچنین فرض شده که درآمد مذکور به شکل دارایی های خارجی در می آید و وارد اقتصاد نمی شود و ترکیب سرمایه به نیروی کار را تغییر نمی دهد؛ زیرا در غیر این صورت نرخ بازدهی داخلی کمتر از بهره جهانی خواهد شد. بنابراین این درآمد تاثیری در درآمد ناشی از فعالیت های غیرنفتی نخواهد داشت و نرخ رشد مصرف تغییری نخواهد کرد. سناریوی دوم سناریویی محافظه کارانه است که می توان آن را با ضرب المثل سرکه نقد به از حلوای نسیه(۳) معرفی کرد. این سناریو سناریویی فوق العاده محافظه کارانه است؛ به این معنی که درآمدهای مذکور را در صندوق یا حسابی در خارج از کشور انباشت کرده و صرفا از بهره یا سود این منابع مصرف را افزایش می دهیم.
این ———- مصرف نسل های آتی را به مقدار قابل توجهی افزایش می دهد؛ ولی مصرف نسل های فعلی مقدار کمتری افزایش می یابند. کشور نروژ این شیوه را انتخاب کرده و به نظر می رسد مبنایی اقتصادی نمی توان برای آن درنظر گرفت. سناریوی سوم سناریویی است که تلاش می کند تا مسیری بهینه را با توجه به وضعیت خاص کشورهای در حال توسعه پیشنهاد کند. در مورد کشورهای در حال توسعه باید توجه داشت که اولا در این کشورها سرمایه عامل کمیابی است و ثانیا نرخ بهره پیش روی این کشورها بیشتر از نرخ بهره جهانی بوده و دسترسی آنها به بازار سرمایه جهانی محدود است و ثالثا در این کشورها زیرساخت های عمومی به اندازه کافی وجود ندارد، رابعا شرایط سرمایه گذاری مشوق سرمایه گذاری بخش خصوصی نیست. این نکات موید آن است که سرمایه گذاری در داخل کشور بازده بسیار بالایی خواهد داشت و اقتصاد را روی مسیر رشدی قرار خواهد داد که منجر به تعمیق سرمایه شده و نرخ بازده به تدریج به سمت نرخ بهره جهانی میل کند و همسو با آن دستمزد، مصرف و درآمد به سمت بالا افزایش یابد.
علاوه بر نکته فوق باید به این مساله توجه داشت که مصرف در سطح فعلی آن بسیار اندک است و باید با افزایش مصرف فقر را امحا نمود. در این حالت با انجام فروضی معقول می توان به این نتیجه رسید که نرخ رشد مصرف سرانه باید مساوی نرخ بازده سرمایه گذاری در داخل شود. اگر این معیار را در مورد آفریقا به کار گیریم مشاهده می کنیم که در خلال چند دهه گذشته نرخ رشد مصرف در آنجا بسیار پایین بوده ولی نرخ بازده سرمایه گذاری بالا بوده است و این معیار محقق نشده است. همان گونه که در شکل مشاهده می شود در این مسیر مصرف از همان ابتدا افزایش می یابد؛ ولی این افزایش به اندازه سناریوی اول نیست و وقتی درآمدها به اقتصاد سرازیر می شود هم بدهی ها بازپرداخت شده و هم در زیرساخت ها سرمایه گذاری صورت خواهد گرفت. هر دوی این عوامل موجب می شود تا سرمایه گذاری خصوصی به امر جذابی تبدیل شود که در نتیجه آن درآمد و دستمزد افزایش می یابد. در نتیجه لازم نیست تا دولت عمده منابع را در زمان های بعد صرف مصرف کند و از این رو پس از آنکه جریان درآمد بادآورده مذکور قطع می شود، نرخ رشد مصرف اگرچه کماکان مثبت است؛ اما به سمت صفر شدن میل می نماید. در واقع به جای اینکه منابع صرف ایجاد صندوقی برای مدیریت دارایی ها شود، صرف ایجاد توسعه اقتصادی کشور شده که در اثر آن مصرف نیز در آینده افزایش خواهد یافت.
● نوسانات و عدم قطعیت
یکی از مسائلی که درآمدهای منابع طبیعی با آن روبه رو هستند، عدم قطعیت مربوط به میزان این درآمدهاست. راه حل مقابله با این مساله بسیار ساده است که همانا صندوق های ثبات ساز
اقتصاد است. دلیل وجودی این صندوق ها این است که معمولا نرخ قرض دادن و قرض گرفتن از بازارهای جهانی سرمایه یکی نیست و نرخ قرض گرفتن بالاتر است. اگر وضعیت این گونه نبود ضرورتی برای وجود صندوق های ثبات ساز وجود نداشت؛ چرا که اقتصاد در زمان کاهش درآمد از میزان مورد انتظار می توانست از بازارهای جهانی قرض بگیرد و وقتی درآمدها از میزان مورد انتظار بیشتر بود آن را پس دهد.
● کارآیی هزینه کردن در داخل کشور
حال که گزینه پیشنهادی ما؛ یعنی هزینه کردن در داخل کشور مطرح شد باید به جزئیات آن پرداخت. اولین سوالی که مطرح می شود این است که آیا اقتصاد ظرفیت پذیرش این حجم از هزینه کردن (اعم از مصرف یا سرمایه گذاری) را دارد؟ در این رابطه چند نکته وجود دارد که باید یک به یک مورد توجه قرار داد. نخست آنکه ما در کشورهای در حال توسعه با این واقعیت روبه رو هستیم که نرخ بازده پروژه ها معمولا پایین است. یک دلیل آن این است که برای انتخاب پروژه ها باید روش هزینه فایده اجتماعی را به کار گرفت که روشی پیچیده است و معمولا در این کشورها متخصصانی که بتوانند این کار را به شکل مطلوب انجام دهند وجود ندارند. دلیل دیگر این است که گاه انگیزه لازم برای انتخاب بهترین پروژه ها وجود ندارد که این مساله به فساد، رانت جویی و ضعف نهادهای حکمرانی بر می گردد. این مسائل در مورد درآمدهای بادآورده نفتی حادتر است؛ چرا که چنین درآمدهایی ناگهان افزایش می یابد و سیستم اداره کشور آمادگی برای مواجهه با چنین رشدی را ندارد و از این رو به شکل ناکارآیی هزینه ها را انجام می دهد. بنابراین بهتر است تا هزینه کردن ها به شکل همواری صورت گیرد یعنی اول رشد هزینه ها کم باشد و بعد افزایش یابد.
نکته دیگر این است که ولو آنکه باید مقدار مشخصی را پس انداز کرد ولی ممکن است دولت ها نگران آن باشند که دولت بعدی دولت بی صلاحیت و فاسدی باشد که بخواهد منابع تجمیع شده را حیف و میل کند. بنابراین خود پیشاپیش آن منابع را میان شهروندان توزیع کنند و یا سرمایه گذاری نمایند. نکته دوم این است که تزریق منابع حاصل از منابع طبیعی تقاضا را در داخل افزایش می دهد. اگر عرضه باکشش باشد، بدون هرگونه تغییر نسبی و بدون ایجاد اثرات خنثی کننده (crowding out) عرضه زیاد می شود (همانند مدل کینزی) اما معمولا منحنی عرضه افقی نیست و شیب دار است که معنی آن این است که در سطح کلان یا بخشی برخی فعالیت ها با برخی دیگر خنثی می شوند. وقتی عرضه نمی تواند همپای تقاضا افزایش یابد، قیمت ها افزایش می یابد که این امر تا حدودی از اثرات هزینه کردن و سرمایه گذاری در داخل اقتصاد می کاهد. معمولا اولین بخشی که عرضه در آن با دشواری روبه رو می شود بخش مسکن است. این وضعیت موجب رونق شدید در بخش مسکن و افزایش قیمت نهادهای غیرقابل مبادله می شود. در نتیجه این وضع قدرت خرید سرمایه گذاری های عمومی کاهش می یابد.
توصیه سیاستی که از دل این تحلیل بیرون می آید این است که با توجه به این واقعیت که تابع عرضه در بلندمدت نسبت به کوتاه مدت باکشش تر است، بهتر است هزینه های دولت از افزایش منابع طبیعی تدریجی افزایش یابد. تئوری بیماری هلندی به ما می گوید که یکی از فعالیت هایی که در اثر سرمایه گذاری درآمدهای نفتی مختل می شود صادرات است و صادرات از این حیث که برای توسعه اقتصادی کارکرد خاصی دارد، اهمیت ویژه ای پیدا می کند. اینکه شیب منحنی عرضه چقدر باشد به اموری مربوط است که اصطلاحا ذیل تعبیر «فضای کسب و کار» مطرح می شود. هرچه میزان مقررات دولت بیشتر، عدم انعطاف بازار کار بیشتر، مهارت نیروها در بازار کار کمتر، هزینه های واردات تجهیزات بیشتر باشد شیب منحنی عرضه بیشتر خواهد بود.
گزینه های مختلف برای سرمایه گذاری در داخل
پس از اینکه به این نتیجه رسیدیم بهتر است درآمدهای حاصل از منابع طبیعی را در داخل هزینه شود، به این سوال می رسیم که این منابع در داخل چگونه هزینه گردند؟ چهار شیوه برای این مقصود مطرح شده است.
۱) پول نفت میان مردم توزیع شود یا هزینه های مالیاتی مردم کاهش یابد،
۲) هزینه های عمومی از طریق افزایش مخارج دولت جاری یا عمرانی دولت افزایش یابد،
۳) منابع مذکور به عنوان دارایی دولت باقی بماند اما به بخش خصوصی به عنوان وام واگذار شود یا صرف کاهش بدهی های عمومی دولت شود،
۴) به عنوان دارایی های مالی دولت حفظ شود ولی به خارجیان وام داده شود یا صرف ایجاد صندوق ثروت ملی (۴) شود. در حالت اول دولت پول را به مردم یعنی شهروندان بر می گرداند و اگر می خواست مخارج دولتی را افزایش دهد از آنها مالیات می گیرد. شبیه این کار در آلبرتای کانادا و آلاسکا صورت گرفته است. تقریبا در تمامی کشورهایی که دارای منابع طبیعی هستند، مالیات کمتر از وقتی است که اگر این درآمدها وجود نداشت. حتی برخی تخمین زده اند که هر ۱ دلار افزایش در درآمدهای نفتی موجب کاهش ۲۰ سنتی در درآمدهای مالیاتی می شود. اولین حسن آن این است که اثرات ضدانگیزشی مالیات را از بین می برد ولی در عمل دیده شده که همزمان میزان سوبسیدهای ناکارا افزایش می یابد. حسن این روش این است که پول نفت را به سرعت از دسترس دولت دور می کند.
اما مشکل این کار این است که در کشورهایی که دولت های بدی محسوب می شوند، حاضر به دادن این پول به مردم نمی شود. در جاهایی هم که دولت های خوبی بر سر کارند که حاضرند این پول را به مردم دهند، نیازی به دور کردن آن از دست دولت نیست. دلیل دیگری که به نفع این گزینه مطرح می شود این است که پاسخگو کردن دولت با وجود مالیات ستانی ممکن است. چانه زنی هایی که بین دولت و شهروندان صورت می گیرد در واقع مبنای قراردادهای اجتماعی است و این امر پایه شکل گیری دموکراسی می شود. مشکل این روش این است که دو لایه بوروکراسی لازم است. یک لایه بوروکراسی برای اینکه پول نفت را میان مردم توزیع کند و لایه دیگر برای اینکه از آنها مالیات را جمع کند. مزیت دیگری که برای این روش برشمرده می شود این است که مردم اطلاعات خرد بهتری از دولت دارند و بهتر می دانند که چه پروژه هایی باید به اجرا در آید.
در حالت عادی مردم معمولی دسترسی محدودی به بازار سرمایه دارند و نمی توانند منابع لازم را برای اجرای پروژه هایشان دست و پا کنند. حال وقتی پول نفت در اختیارشان قرار می گیرد این مشکل حل می گردد. شاهدی که برای این مدعا عرضه می گردد این است که وقتی قیمت محصولات کشاورزی افزایش می یابد و از این محل درآمدهای بادآورده ایجاد می شود نتیجه اقتصادی آن بهتر است از حالتی است که درآمد نفت که متعلق به دولت است افزایش می یابد. در مقابل این دیدگاه، این نکته مطرح شده که آیا نسل فعلی مصالح نسل بعد را به میزان لازم لحاظ خواهد کرد؟ مشکل دیگری که در این رابطه مطرح است این است که اگر بازار سرمایه وجود داشته باشد، منابع موجود در اختیار مردم صرف بهترین و پربازده ترین پروژه ها می گردد در حالی که اگر بازار سرمایه نباشد، این امر محقق نمی شود. بنابراین باید بخشی از درآمد صرف ایجاد بازار سرمایه گردد.
در مجموع می توان گفت که بخشی از درآمد نفت باید در اختیار مردم قرار گیرد. پیش از این نیز گفتیم که باید مصرف مردم افزایش یابد در عین آنکه این منابعی که در اختیار مردم قرار گرفته موجب خواهد شد تا برخی سرمایه گذاری های پربازده انجام شود. در عین حال ریسک حیف و میل کل منابع از دست می رود و این مبنا که درآمد مذکور متعلق به مردم است و باید به نفع آنها مصرف شود، مستقر می شود. در عین حال انتخاب های فردی معمولا منجر به انتخاب بهینه مصرف و هزینه نمی شود و معمولا نیازهایی فوری برای هزینه های عمومی وجود دارد.
گزینه دوم افزایش هزینه های دولت بود. معمولا اقتصادهای رو به رشد نیاز به هزینه های عمومی روی زیرساخت ها و توسعه نیروی انسانی دارند. مشکلی که در این رابطه دیده می شود این است معمولا وقتی مخارج دولت زیاد می شود، سودآوری لابی کردن نیز افزایش می یابد و تلاش های گروه های ذینفع برای دست اندازی به آن نیز زیاد می گردد. حال وقتی که مردم حدس زنند که نهایتا پول نفت توسط سیاستمداران فاسد یا گروه های ذینفع چپاول خواهد شد، دومین بهترین(۵) گزینه را ترجیح خواهند داد که معمولا سوبسیدهایی هستند که تاثیر قابل ذکری در رشد اقتصادی ندارند. مثلا روی بنزین سوبسید داده می شود یا حداقل دستمزد افزایش داده می شود.
در عین حال باید در سطح کلان تعادلی بین مخارج عمومی و سرمایه گذاری برقرار کرد و مثلا از طریق هزینه هایی که هزینه های تولید کالاهای صادراتی را کاهش می دهد یا واردات این اقلام یا جایگزین آنها، با بیماری هلندی مقابله نمود.
گزینه سوم کاهش بدهی های عمومی و یا قرض دادن به بخش خصوصی است. در کشورهای آفریقایی بدهی دولت نسبت به تولیدناخالص داخلی مقدار کمی است، ولی نسبت به سپرده های بانک های تجاری عدد قابل توجهی است (۲۵ درصد). وقتی که بدهی های دولت کم شود، بانک ها ناگزیر می شوند تا فرصت های
وام دهی دیگری را جست وجو کنند. به لحاظ آماری مشاهده شده که با کاهش بدهی های دولت، سرمایه گذاری های بخش خصوصی چندان افزایش نخواهد یافت.
گزینه چهارم انباشت دارایی های خارجی است که قبلا نیز گفتیم این گزینه اولویت ندارد و اولویت با افزایش مصرف و سرمایه گذاری است.
پاورقی:
۲) Collier, Paul, van der Ploeg, Frederick, Spence, Michael and Anthony J. Venables, ۲۰۰۹, Managing Resource Revenues in Developing Economics, OXCarre Research Paper, No. ۱۵,Oxford University.
۳) Birds in hand
۴) Sovereign Wealth Fund
۵) Second best alternative
