نویسنده: حمید زمان زاده
● مقدمه: بحث مدیریت واردات، عموما مورد توجه سیاست گذاران اقتصاد کشور و تحلیل گران اقتصادی بوده است، اما به دنبال تاکید رهبر انقلاب اسلامی بر لزوم مدیریت واردات در جمع کارگزاران و مسوولان نظام، بحث مدیریت واردات در کانون توجهات قرار گرفته و سیاست های مختلفی در راستای مدیریت واردات از سوی سیاست گذاران اقتصادی صورت گرفت.
در این راستا مسوولان امر، مواضع و سیاست های متنوع و بعضا متضادی را اعلام و اعمال کرده اند که نشان از عدم انسجام در برنامه ریزی هدفمند جهت مدیریت بهینه واردات در اقتصاد ایران دارد. در ابتدای شهریور ماه سال جاری، وزیر بازرگانی از رییس مجلس خواست تا اختیار استفاده از ابزار ممنوعیت واردات را که بر اساس برنامه چهارم توسعه از دولت سلب شده بود، دوباره به دولت بازگرداند. پس از آن سخن از ارائه طرحی دوفوریتی در مجلس برای قانونی کردن مدیریت واردات به میان آمد. به دنبال آن، فهرست های بلندبالا از لیست کالاهای وارداتی ممنوعه منتشر شد.
وزارت بازرگانی با سه وزارتخانه کلیدی متولی واردات «نشست ویژه» ترتیب داد، تا فهرست های ممنوعه بعدی به سرعت تهیه و منتشر شوند. در همین رابطه ضرب الاجل هایی نیز به نهادهای دولتی مرتبط با امر واردات داده شد. در این دوره کوتاه و هیجانی، بحث مدیریت واردات در کانون توجه و تصمیم سازی مسوولان ذی ربط قرار داشت و تصمیمات سریعی که عمدتا به ایجاد محدودیت های غیرتعرفه ای بر واردات می انجامید، اتخاذ شد. به دنبال مجموعه این اقدامات، اعتراض بازرگانان کشور بالا گرفت و اما و اگرهای فراوانی طرح شد.
اما این فرجام بحث مدیریت واردات نبود. به مرور و با اوج گرفتن بحث هدفمندسازی یارانه ها، بحث مدیریت واردات و اجرای سیاست های مرتبط با آن در حاشیه قرار گرفت و به دنبال آن نشانه هایی از چرخش در سیاست تجاری پدیدار شد. معاون اول رییس جمهور در نشستی با حضور وزیر بازرگانی و فعالان حوزه بازرگانی، اعلام کرد که دولت هیچ ممنوعیتی را برای واردات به کشور اعمال نمی کند و برخی اتفاق های رخ داده در حوزه واردات، فقط برداشت اشتباه از مدیریت واردات توسط برخی مسوولان وزارت جهاد کشاورزی بود. وی با رد برخی اظهارات مبنی بر اینکه واردات از برخی کشورها ممنوع شده است، خطاب به بازرگانان شرکت کننده در این نشست گفت: اگر می توانید کالاهای مورد نیاز خود را حتی از کشورهای تحریم کننده ایران با قیمت مناسب وارد کنید، هیچ کس نمی تواند مانع شما شود. در نهایت در آخرین تحولات، با موضع گیری رییس دولت در مورد سیاست های وارداتی، چرخش در فرآیند مدیریت واردات وارد فاز عملیاتی شد. وی در جمع مدیران وزارت صنایع به صراحت به انتقاد از باب شدن اصطلاح «ممنوعیت واردات» پرداخت و اظهار داشت: «برخی از مفهوم صادرات و واردات برداشت غلط کرده اند و می گویند ممنوعیت واردات؛ این حرف غلطی است. نمی شود که بگوییم ما یک طرفه صادر می کنیم و واردات نه. البته باید واردات را نیز مدیریت کرد.» رییس جمهور تاکید نمود که نمی شود با ممنوعیت واردات، درهای کشور را بست. پس از آن رییس کل سازمان توسعه تجارت ایران با بیان اینکه سیاست های وارداتی دولت تغییر نکرده است، اعلام کرد: سیاست دولت در راستای مدیریت هوشمندانه واردات است و اساسا مدیریت هوشمندانه واردات ناظر به تعیین ضوابط فنی است. وزیر جهاد کشاورزی نیز که قبلا در دو نامه جداگانه واردات برخی از کالاهای کشاورزی را ممنوع کرده بود، در نامه ای جدید، رفع ممنوعیت واردات کالاهایی مانند برخی از میوه ها و نهاده های دامی را به وزارت بازرگانی اعلام کرد. پس از آن، کم کم بحث مدیریت واردات اساسا به فراموشی سپرده شد و اقدامات عملی نیز خاتمه یافت، به عبارت بهتر پیگیری پرونده مدیریت واردات که با شتاب به پیش می رفت، ناگهان متوقف شد و در نهایت به نظر می رسد پرونده مدیریت واردات مختومه شد!.
سیر پر فراز و فرود پیگیری موضوع مدیریت واردات، مجموعه مواضع سیاست گذاران اقتصادی و اعمال سیاست های ناگهانی و متضاد در مدیریت واردات توسط نهادهای مسوول بیانگر دو نکته مهم است: اول اینکه عمده اقداماتی که در یک دوره کوتاه در راستای مدیریت واردات صورت گرفت، در نهایت عمدتا به اعمال ممنوعیت و وضع محدودیت های غیرتعرفه ای بر واردات ختم شد. به عبارت دیگر، سیاست اصلی در مدیریت واردات، وضع ممنوعیت و محدودیت بر واردات بود. این امر نشان می دهد که اساسا درک صحیح و همه جانبه ای از علل بنیادی وضعیت نامطلوب واردات در کشور، میان مسوولان امر وجود ندارد. دوم اینکه تصمیم گیری در مورد مدیریت واردات، فاقد یک برنامه مدون مبتنی بر کار کارشناسی بود که پیامد آن اعمال مجموعه ای از سیاست های ناگهانی، نامنسجم و گاه متضاد بود که در نهایت اعمال آن متوقف شد و جز ایجاد فضای عدم اطمینان و پرتشویش نتیجه ای در بر نداشت، البته روشن است که تداوم چنین روندی در سیاست گذاری مدیریت واردات نه تنها نمی توانست چشم انداز روشنی از مدیریت مطلوب واردات در آینده نزدیک ارائه دهد، بلکه می توانست به ایجاد هزینه های بزرگی برای اقتصاد کشور نیز منتهی شود؛ بنابراین احتمالا توقف چنین روندی در مدیریت واردات، بهتر از تداوم آن بود. اگرچه صورت مساله مدیریت واردات در هیاهوی ناشی از اجرای طرح هدفمندی یارانه ها پاک شد و اساس آن به بوته فراموشی سپرده شد، اما با توجه به شرایط اقتصاد ایران، آیا ضرورت مساله مدیریت بهینه واردات از بین رفته است؟ در این راستا تحلیل گران و سیاست گذاران اقتصاد ایران در موضوع مدیریت واردات با مجموعه ای متنوع از سوالات مواجه هستند: آیا روند واردات در ایران نگران کننده است؟ مهم ترین ویژگی های واردات در اقتصاد ایران چیست؟ پیامدهای روند کنونی واردات برای اقتصاد کشور چیست؟ آیا ضرورتی برای مدیریت واردات در اقتصاد ایران وجود دارد؟ و در نهایت اینکه اگر قرار است واردات در اقتصاد ایران تحت مدیریت قرار گیرد، مهم ترین ابزارهای مدیریت واردات و راهبرد سیاستی مطلوب برای مدیریت واردات در اقتصاد ایران چیست؟ نحوه پاسخ به این سوالات، تا حدودی کم و کیف نحوه مدیریت واردات را در آینده روشن می نماید. در ادامه مقاله به بررسی جوانب متفاوت موضوع مدیریت واردات از جمله ضرورت های مدیریت واردات، ابزارهای مدیریت واردات و راهبرد سیاستی جهت مدیریت واردات خواهیم پرداخت.
● آیا سیر تحول واردات در اقتصاد ایران نگران کننده است؟
آیا سیر تحول واردات در اقتصاد ایران نگران کننده است و اساسا تغییر در فرآیند مدیریت واردات ضرورت دارد؟ برای پاسخ به این سوال، ابتدا باید سیر تحول و وضعیت کنونی واردات را در اقتصاد کشور ترسیم نمود. جهت ترسیم سیر تحول و جایگاه واردات در اقتصاد ایران، مجموعه ای از شاخص های واردات در اقتصاد کشور مورد توجه قرار می گیرد. یک شاخص مهم، میزان واردات در اقتصاد ایران است. نمودار شمار ۱ روند واردات ایران را در یک دهه گذشته نشان می دهد. میزان واردات در ایران با یک روند صعودی به طور مداوم افزایش یافته و از حدود ۱۶ میلیارد دلار در سال ۷۸، به بیش از ۸۸ میلیارد دلار (بیش از ۵ برابر) در سال ۸۸ رسیده است. در عین حال حجم واردات به بیش از ۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی در سال ۸۸ رسیده است.
علاوه بر روند صعودی واردات، مساله مهم دیگر آن است که منابع ارزی لازم برای این حجم عظیم واردات از کجا تامین می گردد. آیا واردات در ایران از محل درآمدهای ارزی حاصل از صادرات غیرنفتی کشور تامین می شود؟ روند کسری تراز تجاری بدون نفت در اقتصاد کشور در دهه گذشته نیز در نمودار ۱ نشان داده شده است. کسری تراز تجاری بدون نفت در دهه گذشته به طور مداوم افزایش یافته و با یک روند صعودی از ۱۱ میلیارد دلار در سال ۷۸ به ۶۶ میلیارد دلار (شش برابر) در سال ۸۸ رسیده است. این امر بیانگر این موضوع است که بخش اعظم واردات در کشور (بیش از ۶۰ درصد) نه از محل صادرات غیرنفتی که از محل منابع ارزی حاصل از فروش نفت تامین مالی می شود؛ بنابراین یکی از ویژگی های مهم واردات در اقتصاد ایران، وابستگی شدید واردات به درآمدهای نفتی است.
شاخص مهم دیگر، ترکیب واردات در اقتصاد ایران است. واردات را می توان از یک جنبه به واردات کالاهای سرمایه ای، کالاهای واسطه ای و کالاهای مصرفی تفکیک نمود. مساله بسیار مهم میزان واردات کالاهای سرمایه ای از خارج است؛ چرا که عمدتا این بخش از واردات است که ظرفیت ها و توان تولیدی کشور را افزایش داده و حامل تکنولوژی به کشور است. ترکیب واردات ایران با تاکید بر واردات کالاهای سرمایه ای در یک دهه گذشته در نمودار ۲، نشان داده شده است. همان طور که در نمودار مشخص است، واردات کالاهای سرمایه ای تا سال ۱۳۸۳ روند صعودی داشته است و پس از آن با وجود افزایش قابل توجه واردات، با کاهش مواجه شده است و در حدود ۹ میلیارد دلار ثابت مانده است. در واقع سهم کالاهای سرمایه ای از واردات تا سال ۸۱ با یک روند صعودی به ۴۴ درصد رسیده و پس از آن به طور مداوم کاهش یافته و از حدود ۴۴ درصد در سال ۸۱ به ۱۶ درصد در سال ۸۸ رسیده است. این امر نشان می دهد که گسترش سریع واردات در کشور کمتر در جهت افزایش ظرفیت های تولیدی کشور به وسیله واردات کالاهای سرمایه ای بوده و بیشتر به واردات کالاهای واسطه و کالاهای مصرفی تخصیص یافته است. اگرچه بخش عمده واردات به واردات کالاهای واسطه ای که در فرآیند تولید نیز قرار می گیرد، تعلق دارد؛ اما باید توجه داشت که کالاهای وارداتی واسطه ای در اقتصاد ایران عمدتا با ایجاد ارزش افزوده اندک در فرآیند تولید به مصرف می رسند.
اکنون سوال اصلی این است که با توجه به ویژگی های مهم واردات، آیا روند واردات در اقتصاد ایران نگران کننده است؟ البته باید توجه داشت که عموم اقتصاددانان بر این اعتقاد هستند که گسترش تجارت خارجی و هم پیوندی اقتصادی هر کشور با سایر کشورها، یکی از موتورهای محرک رشد و توسعه اقتصادی است و البته مبانی علمی محکم برای اثبات این ادعا وجود دارد. بر مبنای این منطق، افزایش واردات در ایران می تواند به عنوان یک مقوله مثبت ارزیابی گردد؛ اما باید توجه نمود که مساله تجارت خارجی ایران، دارای یک عامل بسیار مهم و تعیین کننده می باشد که نادیده انگاشتن آن می تواند هزینه هایی گزاف را بر دوش اقتصاد کشور تحمیل نماید. این عامل مهم و تعیین کننده، درآمدهای ارزی هنگفت از محل فروش نفت است. همان طور که در بخش قبلی بحث شد، مشکل این جا است که واردات در ایران متکی به درآمدهای ناشی از صادرات غیرنفتی نیست و بخش عمده آن از طریق درآمدهای نفتی تامین مالی می گردد. اگر بخش عمده واردات در ایران از محل صادرات غیرنفتی ایران تامین می شد، آن گاه گسترش واردات به عنوان افزایش هم پیوندی اقتصاد کشور با اقتصاد جهانی قابل ارزیابی بود که از طریق افزایش رقابت پذیری اقتصاد ایران می توانست بسیار مفید باشد؛ اما نقش تعیین کننده درآمدهای نفتی در واردات کشور، موجب شده است که افزایش واردات نه به هم پیوندی اقتصاد ایران با اقتصاد جهانی که به وابستگی اقتصاد کشور به اقتصاد جهانی و درآمدهای نفتی منتهی گردد و در نتیجه به تضعیف قدرت رقابتی اقتصاد ایران منتهی شده است. علاوه بر این، همان طور که مطرح شد، بخش اعظم واردات کشور به واردات کالاهای واسطه ای و مصرفی تخصیص یافته است. سهم بالای کالاهای واسطه ای از واردات، موجب شده است که بسیاری از مسوولان با این استدلال که واردات کالاهای واسطه ای موجبات افزایش تولید را فراهم می نماید، واردات گسترده را نه به عنوان یک تهدید، بلکه به عنوان یک فرصت تلقی نمایند، اما باید توجه نمود که واردات کالاهای واسطه ای نیز، عمدتا به واردات کالاهایی تخصیص می یابد که در زنجیره تولید در مراحل پایانی قرار دارند و با ایجاد ارزش افزوده اندک، به مصرف داخلی می رسند. در واقع بخش اعظم واردات کالاهای واسطه ای، شباهت نزدیکی به واردات کالاهای مصرفی داشته و عملا تاثیر چندانی بر میزان تولید کشور ندارند.
در مجموع روندهای کنونی واردات موجب شده است که توانایی تولیدکنندگان داخلی در رقابت با تولیدکنندگان خارجی تضعیف شده، رقبای خارجی را بر بازارهای داخلی مسلط نموده و موجب شده است که بسیاری از فعالیت های تولیدی توجیه اقتصادی خود را از دست بدهند. در نتیجه تولید داخلی و رشد اقتصادی تحت تاثیر منفی واردات قرار گرفته و به تبع آن با محدود شدن اشتغالزایی اقتصاد کشور، واردات موجبات افزایش میزان بیکاری را نیز فراهم نموده است. در مقابل به نظر می رسد دولت تمایل به تکیه بر واردات جهت کنترل قیمت ها به عنوان یک ابزار ضد تورمی دارد. اگر چه افزایش واردات ارزان در کوتاه مدت، اثرات ضد تورمی دارد، اما در بلندمدت از یک طرف به دلیل بر هم زدن قیمت های نسبی و از طرف دیگر به دلیل اثرات منفی آن بر تولید، نه تنها کمکی به کنترل تورم ننموده است، بلکه به نهادینه شدن تورم در اقتصاد کشور نیز کمک کرده است؛ بنابراین مجموعه شاخص های ارزیابی واردات در اقتصاد کشور اعم از روند حجم واردات، نحوه تامین مالی واردات و سهم کالاهای سرمایه ای در ترکیب واردات و همچنین پیامدهای روند واردات بر عملکرد اقتصاد کشور، وضعیت نگران کننده ای از واردات ایران را ترسیم می کند. به علاوه باید توجه نمود که آمار فوق در مورد واردات، صرفا آمارهای رسمی واردات به کشور است. اگر به این مجموعه، واردات کالا به صورت قاچاق را نیز اضافه نماییم، با توجه به این امر که تقریبا تمام واردات قاچاق مربوط به واردات کالاهای مصرفی می شود، وضعیت واردات کشور نگران کننده تر نیز خواهد بود؛ بنابراین با وجود اینکه بحث مدیریت واردات به فراموشی سپرده شده است، اما مدیریت واردات همچنان یک ضرورت بنیادی در اقتصاد ایران است.
● راهبرد سیاستی مدیریت واردات در اقتصاد ایران
برای طراحی راهبرد مدیریت واردات، ابتدا باید اهداف و ابزارهای اصلی مدیریت واردات را مورد تحلیل و بررسی قرار داد. در گام بعدی باید به تحلیل و بررسی علل بنیادی وضعیت نگران کننده واردات در اقتصاد کشور پرداخت. در نهایت با مشخص شدن علل اساسی وضعیت نگران کننده واردات و توجه به میزان قابلیت هر یک از ابزارهای مدیریت واردات در تامین اهداف، می توان سیاست راهبردی جهت مدیریت و اصلاح وضعیت واردات در راستای تامین اهداف اصلی مدیریت واردات طراحی و ارائه نمود.
▪ اهداف اصلی مدیریت واردات در اقتصاد ایران چیست؟
با توجه به پیامدهای منفی روند کنونی واردات بر میزان تولید و اشتغال کشور، قطعا در صدر فهرست اهداف مدیریت واردات، حمایت از تولید داخلی و افزایش رشد اقتصادی و به تبع آن حفظ و گسترش فرصت های شغلی قرار دارد. با این حال باید توجه داشت که حمایت از تولید و اشتغال داخلی در برابر واردات کالاهای خارجی، نمی تواند از طریق بستن مرزهای کشور و ممنوع نمودن واردات و ایجاد شرایط انحصاری برای تولیدکنندگان داخلی تامین گردد، چرا که این روند اگرچه در کوتاه مدت می تواند اثرات مثبت محدودی داشته باشد، اما در بلندمدت به تضعیف بیشتر تولید داخلی خواهد انجامید؛ بنابراین هدف حفظ فضای رقابتی و جلوگیری از انحصار در اقتصاد داخلی باید در کنار هدف حمایت از تولید داخل در یک راستا قرار گیرد. مساله مهم دیگر روند رو به گسترش واردات کالا به صورت قاچاق به کشور است. با توجه به هزینه های واردات قاچاق به کشور، کنترل و مهار واردات زیرزمینی و قاچاق در ردیف اهداف مهم مدیریت واردات قرار می گیرد. از دیگر اهداف مدیریت واردات می توان به مواردی نظیر حمایت از حقوق مصرف کنندگان و در نهایت بهبود تراز پرداخت ها و انباشت ذخایر ارزی کشور اشاره نمود.
▪ ابزارهای اصلی مدیریت واردات در اقتصاد ایران چیست؟
از مهم ترین ابزارهای مدیریت واردات می توان به محدودیت های غیر تعرفه ای، محدودیت های تعرفه ای و تعدیل نرخ ارز اشاره نمود. محدودیت های غیرتعرفه ای شامل ممنوعیت واردات، سهمیه بندی واردات و محدودیت های فنی و اعمال استانداردهای خاص در واردات می باشد. در واقع در حیطه محدودیت های غیرتعرفه ای دولت می تواند با وضع قوانینی، واردات یک کالا را ممنوع نماید یا با ایجاد سهمیه بندی، واردات یک کالا را کنترل و محدود نماید یا اینکه با وضع استانداردها و محدودیت های فنی خاص، واردات یک کالا را کنترل نماید. دولت می تواند با افزایش محدودیت های غیرتعرفه ای از میزان واردات بکاهد و در مقابل با کاهش محدودیت ها، واردات را گسترش دهد.
محدودیت های تعرفه ای شامل تعرفه بر ارزش و تعرفه بر واحد کالاهای وارداتی است. اعمال تعرفه بر یک کالای وارداتی در واقع شبیه به مکانیسم مالیاتی عمل می نماید. افزایش تعرفه بر یک کالای وارداتی از طریق افزایش قیمت آن کالا در داخل، موجب کاهش واردات آن کالا می شود؛ بنابراین دولت می تواند با افزایش تعرفه ها، میزان واردات را کاهش دهد یا با کاهش تعرفه ها، واردات را گسترش دهد. به علاوه دولت با اعمال تعرفه، درآمدی نیز برای خود ایجاد می کند.
افزایش نرخ ارز (کاهش ارزش پول ملی در مقابل سایر پول ها) به معنای گران شدن قیمت کالاهای خارجی در داخل و در مقابل ارزان شدن کالاهای داخلی در خارج است؛ بنابراین افزایش نرخ ارز، از طریق افزایش قیمت کالاهای وارداتی، موجب کاهش واردات کالاها می گردد و در مقابل کاهش نرخ ارز، واردات را افزایش می دهد. البته آنچه در مورد نرخ ارز مهم است، نرخ واقعی ارز است که باید مورد توجه و تاکید قرار گیرد. نرخ واقعی ارز از تعدیل نرخ اسمی ارز نسبت به سطح عمومی قیمت های داخل و خارج به دست می آید. در واقع در صورتی که تورم داخل بسیار بالاتر از تورم خارج باشد، آنگاه نرخ واقعی ارز با وجود افزایش اندک در نرخ اسمی ارز، کاهش خواهد یافت.
▪ علت اصلی وضعیت نگران کننده واردات در اقتصاد ایران چیست؟
علت اساسی وضعیت نگران کننده واردات در اقتصاد ایران، ارزان بودن کالاهای وارداتی در مقایسه با قیمت های داخلی است. این امر موجب شده است تا از یک طرف تقاضا برای کالاهای وارداتی نسبت به تقاضای کالاهای داخلی به سرعت گسترش یابد و از طرف دیگر، واردات کالاهای سرمایه ای نسبت به واردات کالاهای واسطه ای و مصرفی از توجیه اقتصادی کمتری برای عوامل و کارگزاران اقتصادی برخوردار باشد. سوال اساسی این است که چرا قیمت کالاهای وارداتی نسبت به قیمت های داخلی، ارزان است؟ بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، اعمال محدودیت های غیرتعرفه ای به صورت ممنوعیت واردات و سهمیه بندی واردات ممنوع است. آیا علت اصلی ارزان بودن کالاهای وارداتی، به اعمال محدودیت های تعرفه ای و غیرتعرفه ای در سطح پایین و به میزان اندک مربوط است؟ برای این منظور بررسی شاخص تعرفه و شاخص آزادی تجاری ایران در میان ۱۷۸ کشور جهان که توسط بنیاد هریتیج گزارش می شود، می تواند مفید باشد. شاخص تعرفه، میانگین وزنی تعرفه های تجاری کشورها را اندازه می گیرد. بر اساس گزارش سال ۲۰۱۰، ایران با میانگین تعرفه ۴/۱۷ در ردیف هفتم بالاترین میزان تعرفه در میان ۱۷۸ کشور جهان، در کنار کشورهایی مانند زیمبابوه، باهاماس و جیبوتی قرار دارد. این در حالی است که میانگین تعرفه جهانی برابر ۷۵/۶ بوده است.
در همین سال سوئیس با میانگین تعرفه صفر در کنار کشورهایی مانند سنگاپور و هنگ کنگ، پایین ترین میزان تعرفه را به خود اختصاص داده است. شاخص آزادی تجاری نیز یک شاخص ترکیبی است که میزان محدودیت های تعرفه ای (میانگین وزنی نرخ تعرفه) و محدودیت های غیرتعرفه ای (مانند محدودیت های مقداری، محدودیت های قیمتی و محدودیت های قانونی) را در تجارت خارجی اندازه می گیرد. در این شاخص عدد ۱۰۰ بیانگر آزادی کامل در تجارت خارجی است. بر اساس گزارش سال ۲۰۱۰، شاخص آزادی تجاری در ایران برابر ۲/۵۰ بوده و ایران به لحاظ وضع محدودیت های تجاری در ردیف ششمین کشور جهان در میان ۱۷۸ کشور جهان است. این در حالی است که میانگین شاخص آزادی تجاری در جهان برابر ۶/۷۴ بوده است. در همین سال سوئیس با شاخص آزادی تجاری ۹۰، در ردیف ۱۷۸ جهان و در کنار کشورهایی مانند سنگاپور و هنگ کنگ، به عنوان بارزترین کشور جهان به لحاظ تجارت خارجی قرار گرفته است.
در واقع بررسی شاخص تعرفه و شاخص آزادی تجاری ایران در مقایسه با سایر کشورهای جهان نشان می دهد که ایران در ردیف بالاترین کشورها در وضع محدودیت های تعرفه ای و غیرتعرفه ای قرار می گیرد. این امر نشان می دهد که در واقع پایین بودن محدودیت های تعرفه ای و غیرتعرفه ای در ایران، نمی تواند به عنوان علت واردات گسترده در کشور مورد تاکید قرار گیرد؛ بنابراین سوال این است که علت اصلی ارزان بودن کالاهای وارداتی در ایران چیست؟ آیا نرخ ارز عامل اصلی است؟ البته پاسخ مثبت است. بررسی روند نرخ ارز اسمی و حقیقی (تورم زدایی شده) در ایران نشان می دهد که اگرچه از سال ۱۳۸۰ تا سال ۱۳۸۸، نرخ ارز اسمی به صورت همواری یک روند صعودی را طی نموده و با افزایش بیش از ۳۷ درصدی، از حدود ۸۰۰ تومان در سال ۸۰، به حدود ۱۱۰۰ تومان در حال حاضر رسیده است، اما در همین دوره، نرخ ارز واقعی، طی یک روند نزولی، با کاهش مداوم به کمتر از نصف کاهش یافته است. علت اصلی این کاهش قابل توجه در نرخ ارز واقعی، بالا بودن تورم داخلی نسبت به تورم خارجی (شرکای تجاری ایران) بوده است. کاهش مداوم نرخ واقعی ارز (تقویت ارزش ریال نسبت به سایر ارزها) دقیقا به معنای ارزان شدن کالاهای وارداتی نسبت به قیمت کالاهای داخلی است. در واقع با توجه به کاهش قابل توجه نرخ واقعی ارز، افزایش مداوم و قابل توجه واردات در دهه اخیر جای شگفتی ندارد.
اما مساله بسیار مهم این است که عامل کاهش نرخ واقعی ارز در دهه اخیر چیست؟ اگر طرف های عرضه و تقاضای بازار ارز در دهه اخیر را مورد بررسی قرار دهیم، روشن می شود که عامل اصلی کاهش نرخ واقعی ارز در اقتصاد ایران، افزایش عرضه ارز از طریق افزایش درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت و انباشت ذخایر ارزی بوده است. در واقع این تزریق درآمدهای نفتی از کانال سیاست های مالی دولت و سیاست های پولی و ارزی بانک مرکزی به بازار ارز است که موجبات کاهش نرخ واقعی ارز و افزایش واردات را فراهم نموده است.
▪ راهبرد سیاستی برای مدیریت واردات: از سیاست تعدیل نرخ ارز تا دیوار غیرتعرفه ای
راهبرد سیاستی مدیریت واردات در اقتصاد ایران باید یک چارچوب سیاستی سازگار ارائه دهد که طبق آن با استفاده از ابزارهای اصلی مدیریت واردات، واردات کشور در مسیر رسیدن به وضعیت مطلوب واردات و دستیابی به اهداف اصلی مدیریت واردات مانند حمایت از تولید داخلی، کنترل و مهار واردات زیرزمینی و قاچاق، حفظ فضای رقابتی و جلوگیری از انحصار در اقتصاد داخلی، حمایت از حقوق مصرف کنندگان و در نهایت بهبود تراز پرداخت ها و ذخایر ارزی کشور قرار گیرد. اکنون به بررسی نقش و جایگاه هر یک از ابزارهای مدیریت واردات در راهبرد سیاستی مناسب برای مدیریت واردات می پردازیم.
الف) جایگاه محدودیت های غیرتعرفه ای در راهبرد سیاستی مدیریت واردات
پس از داغ شدن بحث مدیریت واردات، محدودیت های غیرتعرفه ای (تحت عنوان محدودیت ورود کالاهای غیرضروری و بی کیفیت) در کانون توجه سیاست گذاران اقتصادی قرار گرفت، به نحوی که گویا محدودیت های غیرتعرفه ای به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات مورد تاکید قرار گرفته اند. بر اساس این رویکرد، لیست های بلند بالای کالاهایی که واردات آنها ممنوع شده است، یکی پس از دیگری منتشر شد. اگرچه لیست های ممنوعیت و محدودیت واردات عملا به فراموشی سپرده شد، اما سوال این است که آیا اساسا گسترش همه جانبه محدودیت های غیرتعرفه ای می تواند ابزار مناسبی برای مدیریت واردات در اقتصاد ایران باشد؟ به لحاظ نظری، استفاده گسترده و سیستماتیک از محدودیت های غیرتعرفه ای نمی تواند به عنوان ابزار اصلی در مدیریت مطلوب واردات موفقیت آمیز باشد؛ چرا که نه تنها اعمال محدودیت های غیرتعرفه ای در کنترل واردات به صورت گسترده، چندان موثر واقع نمی گردد، بلکه موجب گسترش زمینه های رانت جویی، فساد اقتصادی، ایجاد شرایط انحصاری، گسترش بی عدالتی، ناکارآیی اقتصادی و در نهایت گسترش واردات قاچاق در کشور می گردد. به لحاظ تجربی نیز تجربه تاریخی اقتصاد کشور عدم کارآیی اعمال محدودیت های غیر تعرفه ای را در دستیابی به اهداف تعیین شده تایید می کند.
بر اساس همین تجربه ناموفق بود که در ماده ۳۳ قانون برنامه چهارم توسعه، اعمال محدودیت های غیرتعرفه ای در کنترل واردات ممنوع شد. در عموم کشورهای جهان نیز از میان محدودیت های غیرتعرفه ای، تنها محدودیت های فنی و استاندارد در تجارت خارجی مورد استفاده قرار می گیرد و ممنوعیت و سهمیه بندی واردات عملا منسوخ شده اند.
محدودیت های غیرتعرفه ای اگرچه نمی توانند به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات ایفای نقش کنند، اما بخشی از محدودیت های غیرتعرفه ای (محدودیت های فنی و وضع استاندارد) می توانند به عنوان ابزار مکمل در چارچوب سیاست راهبردی مدیریت واردات، نقش مفیدی ایفا کنند.
ب) جایگاه محدودیت های تعرفه ای در راهبرد سیاستی مدیریت واردات
اعمال تعرفه های تجاری بالاتر برای مدیریت واردات، اگرچه از اعمال محدودیت های غیرتعرفه ای، سیاست بهتری تلقی می شود و برای دولت نیز درآمد زا است، اما به دلایل عملی و نظری نمی تواند به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات به موفقیت دست یابد. به لحاظ عملی باید توجه نمود که ایران در حال حاضر از نظر متوسط نرخ های تعرفه در ردیف هفتم جهان قرار دارد و افزایش بیش از پیش تعرفه ها نمی تواند به لحاظ علمی سیاست مناسبی تلقی شود. اعمال سیاست افزایش تعرفه ها منجر به بروز عدم تعادل های بزرگ اقتصادی خواهد شد که بازگشت از آن در زمان آینده، بسیار پرهزینه خواهد بود و گریبان اقتصاد ایران را خواهد گرفت، همانطور که اقتصاد ایران مسیر دشواری را در راستای کاهش نرخ های تعرفه پس از جنگ طی نمود. به علاوه افزایش بیشتر تعرفه ها، از یک طرف موجب ایجاد شرایط انحصاری در داخل می گردد و از طرف دیگر موجب افزایش سودآوری واردات کالا به صورت قاچاق و در نتیجه افزایش حجم واردات زیرزمینی در اقتصاد کشور و گسترش فساد اقتصادی می گردد، به خصوص که شبکه واردات غیر رسمی در کشور بسیار گسترده است. یک نمونه ساده این امر در بازار گوشی تلفن همراه رخ داد. افزایش تعرفه گوشی تلفن همراه سبب شد نه تنها قاچاق این کالا به کشور افزایش یابد، بلکه دولت نیز از دریافت حقوق و عوارض گمرکی واردات گوشی محروم شد؛ بنابراین محدودیت های تعرفه ای نیز اگرچه نمی توانند به عنوان ابزار اصلی مدیریت واردات ایفای نقش کنند، اما می توانند به عنوان یک ابزار مکمل در چارچوب سیاست راهبردی مدیریت واردات، نقش مفیدی ایفا کنند.
ج) تعدیل نرخ ارز ابزار اصلی راهبرد سیاستی مدیریت واردات
با توجه به اینکه عامل اصلی وضعیت نامطلوب واردات در اقتصاد ایران، کاهش نرخ واقعی ارز است، روشن است که ابزار اصلی مدیریت واردات نیز تعدیل نرخ ارز می باشد. در واقع بدون تعدیل نرخ ارز، اساسا امکان کنترل و مدیریت واردات در اقتصاد کشور وجود ندارد و افزایش نرخ ارز عامل مسلط در تغییر مسیر واردات به سوی وضعیت مطلوب است. افزایش نرخ ارز از طریق افزایش قیمت کالاهای وارداتی نه تنها واردات از مبادی رسمی را کاهش خواهد داد، بلکه مهم تر از آن از طریق کاهش سودآوری قاچاق، واردات زیرزمینی را نیز کاهش خواهد داد. علاوه بر این افزایش نرخ ارز نه تنها به افزایش قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی در برابر واردات کالاهای خارجی خواهد انجامید، بلکه از طریق کاهش قیمت کالاهای صادراتی، قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی را در بازارهای بین المللی افزایش داده و در نتیجه توان صادرات غیر نفتی کشور را افزایش خواهد داد؛ بنابراین افزایش نرخ ارز نه تنها به بهبود فرآیند واردات در ایران خواهد انجامید، بلکه اثر مثبتی بر صادرات غیرنفتی کشور نیز بر جای خواهد گذارد و در حمایت از تولید داخل بسیار موثرتر عمل خواهد نمود، اما مساله مهم، نحوه افزایش نرخ ارز است. همانطور که بحث شد، علت اصلی کاهش تدریجی نرخ ارز، افزایش عرضه ارز از طریق تزریق درآمدهای نفتی به بازار ارز است؛ بنابراین افزایش نرخ ارز نیز در گرو کاهش تزریق درآمدهای ارزی نفت به بازار ارز است. از یک جنبه می توان تزریق درآمدهای نفتی به اقتصاد کشور را به عنوان اعطای یارانه به واردکنندگان تلقی نمود. به عبارتی تزریق درآمدهای ارزی نفت به بازار ارز، در کنار یارانه های انرژی، یکی از بزرگ ترین اقلام پرداخت یارانه در اقتصاد کشور است.
مسیر انتقال درآمدهای نفتی به بازار ارز، سیاست مالی دولت از یک طرف و سیاست ارزی بانک مرکزی از طرف دیگر است. به علاوه باید توجه نمود که در این مسیر، سیاست مالی دولت بر سیاست ارزی بانک مرکزی تسلط دارد. این سیاست مالی دولت در زمینه بودجه و مدیریت منابع صندوق ذخیره ارزی است که تعیین می نماید چه میزان از درآمدهای نفتی وارد چرخه اقتصاد کشور گردد و در چه زمینه هایی هزینه شود. در طول سیاست مالی دولت، سیاست پولی و ارزی بانک مرکزی عمدتا تعیین می نماید چه میزان از درآمدهای نفتی که به واسطه سیاست مالی دولت وارد چرخه اقتصاد شده است، از مسیر تغییر حجم پول و چه میزان از مسیر تغییر عرضه ارز بر متغیرهای کلان اقتصادی تاثیر گذارد. البته باید توجه نمود که با توجه به حجم عظیم درآمدهای نفتی که از کانال سیاست مالی دولت به چرخه اقتصاد وارد می شود، قدرت مانور بانک مرکزی برای کنترل تزریق ارز به بازار اندک است.
با توجه به مباحث فوق، بدون کاهش تزریق درآمدهای نفتی به بازار ارز و در نتیجه افزایش نرخ ارز، استفاده از ابزارهای دیگر نمی تواند موفقیتی هرچند محدود در مدیریت واردات کسب نماید. تا زمانی که درآمدهای نفتی از کانال سیاست مالی، پولی و ارزی با روند گذشته به بازار ارز تزریق شود، واردات گسترده از طریق کاهش نرخ واقعی ارز تداوم می یابد. در این مسیر حتی محدودیت های تعرفه ای و غیرتعرفه ای گسترده نیز نمی توانند اثر قابل توجهی بر کنترل واردات داشته باشند.
برای روشن شدن بحث، فرض کنید در سال ۵۰ میلیارد دلار از درآمدهای نفتی به بازار ارز تزریق می گردد و این ۵۰ میلیارد دلار به واردات تخصیص می یابد. در این شرایط، اگر نرخ های تعرفه جهت مقابله با واردات به صورت دفعی دو برابر شود، آیا واردات کاهش خواهد یافت؟ پاسخ منفی است. دو برابر شدن نرخ های تعرفه، ابتدا موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی خواهد شد، اما تغییرات پویای اقتصاد، موجب می شود عملا تغییری در روند واردات اتفاق نیفتد. از یک طرف نرخ واقعی ارز شروع به کاهش می نماید و بخش مهمی از اثر افزایش تعرفه ها را خنثی خواهد نمود. از طرف دیگر، با افزایش تعرفه ها سودآوری واردات کالا به صورت قاچاق افزایش یافته و در نتیجه واردات قاچاق افزایش خواهد یافت. در نهایت تمام ۵۰ میلیارد دلار با وجود دو برابر شدن تعرفه ها، از طریق کاهش نرخ واقعی ارز و افزایش قاچاق کالا، باز هم راه خود را به واردات خواهد یافت. همین موضوع در مورد افزایش محدودیت های غیرتعرفه ای نیز صدق می نماید. در واقع تا زمانی که تزریق درآمدهای نفتی ادامه دارد، واردات گسترده نیز از طریق کاهش نرخ ارز نیز تداوم خواهد یافت.
بنابراین سیاست راهبردی برای مدیریت واردات، چارچوب سیاستی است که در آن افزایش نرخ ارز از طریق کاهش تزریق درآمدهای نفتی از مسیر سیاست مالی دولت و سیاست پولی و ارزی بانک مرکزی (به عبارتی کاهش یارانه ارزی)، دارای نقش محوری است و استفاده از سایر ابزارها مانند محدودیت های تعرفه ای و محدودیت های غیرتعرفه ای تنها در کنار افزایش نرخ ارز می توانند نقش مفیدی ایفا نمایند. افزایش نرخ ارز، از طریق افزایش قیمت کالاهای وارداتی، موجب کاهش واردات می گردد. به علاوه افزایش نرخ ارز از مسیر بهبود قدرت رقابتی تولیدکنندگان داخلی موجب می شود تولید داخلی سودآورتر شده و در نتیجه ترکیب واردات نیز به نفع واردات کالاهای سرمایه ای جهت افزایش ظرفیت تولید داخلی تغییر نماید. در این چارچوب سیاستی، محدودیت های تعرفه ای و غیرتعرفه ای نیز می توانند به نحو مناسب جهت تغییر در ترکیب واردات مورد استفاده قرار گیرند. در این چارچوب بهتر است که از سیاست های ممنوعیت واردات و سهمیه بندی واردات تا جای ممکن خودداری شود و تنها از وضع محدودیت های فنی و استاندارد جهت جلوگیری از واردات کالاهای غیراستاندارد استفاده گردد، اما محدودیت های تعرفه ای می توانند نقش مهمی را در بهبود ترکیب واردات ایفا نموده و با وضع تعرفه های پایین در راستای افزایش سهم کالاهای سرمایه ای در واردات و با وضع تعرفه های بالاتر در جهت کاهش سهم کالاهای مصرفی کمتر ضروری در ترکیب واردات ایفای نقش نماید.
اعمال چنین سیاست راهبردی در مدیریت واردات، بهترین راه برای دستیابی به اهداف اصلی مدیریت واردات یعنی حمایت از تولید داخلی و افزایش رشد اقتصادی، حفظ و گسترش فرصت های شغلی، حفظ فضای رقابتی و جلوگیری از انحصار در اقتصاد داخلی، کنترل و مهار واردات زیرزمینی و قاچاق، حمایت از حقوق مصرف کنندگان و در نهایت بهبود تراز جاری و پرداخت ها و انباشت ذخایر ارزی کشور خواهد بود.
حمید زمان زاده
روزنامه دنیای اقتصاد ( www.donya e eqtesad.com )
