الگوی حکومت های محلی در روسیه

نویسنده: رضايی

مقدمه: حکومت محلی نهادی قدیمی با نهادی جدید است که ریشه در تاریخ گذشته بشر داد و در زمان های دور با مطرح شدن مدیریت اجتماعات بشری پا به عرصه هستی گذاشته است . به گونه ای که انسان ذاتآو فطرتآخواهان مشارکت در سرنوشت و اداره امور مربوط به خود است.
حکومت محلی از نظر مفهومی چند بعدی است که تقریبا تمامی وظایف دولت را در گستره ای محدود تر انجام می دهد وبه عنوان مینیاتوری از حکومت سیاسی جامه مطرح است .
در اینجا الگوی حکومت های محلی در روسیه مورد بحث قرار می گیرد که در این راستا ابتدا موقعیت کنونی روسیه سپس فدراسیون و ویژگی های ان گفته می شود . در مرحله بعد سیر تحولات الگوی روسی حکومت های محلی در دوره سوسیالیسم پس از فروپاشی شوروی ودر روسیه بررسی می شود ودر اخر ساختار سیستم حکومتی روسیه و وظایف حکومت ها محلی مطرح می شود .

اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی
(به روسی: Сою́з Сове́тских Социалисти́ческих Респу́блик- СССР تلفظ: سویوز سُوتسکیح سوسیالیستی چـِسکیح رسپوبلیک) کشوری بود که از زمان تأسیسش در ۱۹۲۲ تا زمان انحلالش در ۱۹۹۱ در بخش بزرگی از شرق اروپا و شمال آسیا وجود داشت.
این کشور حاصل انقلاب ۱۹۱۷ روسیه بود و روسیه بخش بزرگتر آن را تشکیل می‌داد. این کشور پس از پایان جنگ جهانی دوم در سال 1945 یکی از دو ابرقدرت جهانی به شمار می‌‌رفت. در این کشور تمام قدرت سیاسی و اداری در دست تنها حزب مجاز, حزب کمونیست شوروی, بود. در منابع فارسی به آن “شوروی”، “اتحاد شوروی” و “روسیه شوروی” نیز گفته‌اند.
موقعيت كنوني روسيه
روسيه با 17075400 كيلومتر مربع وسعت به تنهايي بيش از 76 درصد خاك اتحاد شوروي سابق را تشكيل مي‎دهد. و در حال حاضر هم با اشغال حدود 5/11 درصد خشكيهاي كره زمين بزرگترين كشور  جهان محسوب مي‎شود. اگرچه 65 درصد خاك اين كشور در بخش آسيايي قرار دارد، تنها بيست و هشت درصد مردم روسيه در اين نواحي زندگي مي‎كنند. اين سرزمين بيش از 160 درجه طول جغرافياي و 10 منطقه زماني را در برگرفته و اختلاف ساعت در منطقه مسكو با شرقي‎ترين نقطه روسيه در شبه‎جزيره چوكچي و شبه‎جزيره ساخالين 9 ساعت است.
سرزمين پهناور روسيه را درياهاي متعددي در برگرفته كه عمده‎ترين آنها عبارتند از: درياي بالتيك و خليج فنلاند در غرب، درياي سفيد، خليج پچورا، درياي كارا، درياي بارنتس، درياي لاپتف، درياي سيبري شرقي، درياي چوكچي و اقيانوس منجمد شمالي در شمال، درياي برينگ، دريي اخُتسك، درياي ژاپن و اقيانوس آرام در شرق، درياي سياه و درياي خزر در جنوب. با وجود آنكه طول سواحل اين كشور به 653،37 كيلومتر مي‎رسد، اما به لحاظ اينكه بيشتر سواحل آن در منطقه منجمد شمالي واقع است و يا درياهاي مرتبط با آن از طريق تنگه‎هاي تحت كنترل كشواي ديگر به آبراه‎هاي مهم متصل است، روسيه از وضعيت مطلوبي در برقراري ارتباط دريايي آزادانه با ساير كشورهاي جهان برخوردار نيست. مرزهاي اين كشور بالغ بر 139،20 كيلومتر است.
بخش اروپايي روسيه عمدتاً جلگه‎اي و هموار است. بلندترين نقطه روسيه، قله البروس با 642،5 متر ارتفاع در شمال قفقاز در جمهوري آستياي شمالي و نزديكي مرز گرجستان است كه در عين حال بلندترين نقطه اروپا نيز محسوب مي‎شود. كوههاي اورال كه در امتداد شمالي – جنوبي قع شده است حد ميان اروپا و آسيا را تعيين مي‎كند و بلندترين نقطه آن قله نارودا تنها 885،1 متر ارتفاع دارد. تمامي قسمت آسيايي روسيه را سرزمين پهناور سيبري در برگرفته است. شبكه گسترده‎اي از رودهاي پر آب در روسيه وجود دارد كه علاوه بر تأمين آب آشاميدني سده برق آبي فراواني بر روي آنها احداث شده است.
رودهاي عمده بخش اروپايي روسيه عبارتند از: ولگا با 690،3 كيلومتر طويل‎ترين رود اروپا كه به درياي خزر مي‎ريزد، دون كه با نام قزاق‎هاي دون جاودان شده است، دنيپر، نمان، نوا، لينا، پچورا. بلندترين رود روسيه يني‎ر بخش آسيايي اين كشور جريان دارد. درياي خزر كه بزرگترين درياچه جهان محسوب مي‎شود در مرزهاي جنوبي اين كشور قرار دارد. درياچه بايكال با 140،34 كيلومتر مربع وسعت بزرگترين درياچه روسيه، عميق‎ترين درياچه جهان (با 1740 متر عمق) و بزرگترين درياچه آب شيرين آس است و 20 درصد آب شيرين درياچه‎هاي جهان در اين درياچه     ذخيره شده است. پوشش گياهي روسيه را در شمالي‎ترين مناطق توندرا و در جنوب تايگا تشكيل مي‎دهد كه يك سوم جنگل‎هاي جهان در اين نواحي قرار دارد. آب و هواي روسيه عمدتاً قاره‎اي خشك همراه با زمستان‎هاي سرد است. ميزان درجه حرارت در نواحي شمال شرقي سيبري در زمستانها تا 70 زير صفر نيز مي‎رسد. ميانگين دماي تابستان از 6 درجه تا 20 درجه بالاي صفر است. ميزان بارندگي از متوسط تا كم در تغيير است و بويژه در نواحي داخلي چندان قابل پيش‎بيني نيست. روس‎ها كه در حال حاضر حدود 83 درصد جمعيت روسيه را تشكيل مي‎دهند از گروه اسلاوهاي شرقي بشمار مي‎روند كه خود از خانواده‎ هند و اروپايي محسوب مي‎شوند. در روسيه بيش از 100 مليت و قوم  زندگي مي‎كنند. زبان روسي زبان رسمي است و به خط سيريليك نوشته مي‎شود. اكثريت مردم روسيه تابع كليساي ارتدكس روسيه مي‎باشند. دين مسيح و به تبع آن كليساي ارتدكس از اوايل قرن دهم در روسيه گسترش يافت. بعلاوه پيروان مذاهب كاتوليك و پروتستان در شمار محدودي در اين كشور حضور داد و در نواحي شمال قفقاز و شمال درياي خزر مسلمانان از اكثريت برخوردارند.
مشخصات كلي روسيه
نام رسمي: فدراسيون روسيه اميد به زندگي: زنان 72 سال، مردان 62 سال (سال 1998)
نام محلي: روسيا توزيع سني: 14 – 0 سال: 23 درصد، 64 – 15 سال: 66 درصد
پايتخت: مسكو جمعيت شهري: 74 درصد
تاريخ استقلال: داراي قدمت تاريخي زبان رسمي: روسي
روز ملي: 12 ژوئن واحد پول: روبل روسيه برابر با 100 كوپك
مساحت: 17075400 كيلومتر مربع توليد ناخالص ملي: 000،000،546،479 دلار
جمعيت: 148000000 نفر توليد سرانه ناخالص ملي: 1992: 2680 دلار
تراكم جمعيت: 7/8 نفر در كيلومتر مربع نرخ تورم: 1999: 40 درصد
رشد سالانه جمعيت: منفي نيروي كار: صنعت: 37 درصد، كشاورزي: 5/12 درصد، خدمات: 5/50 درصد
ميزان بيكاري: 1998: 1/3 درصد
روسيه داراي 21 جمهوري خودمختار، 49 استان، 6 خطه، دو شهر خودمختار مسكو و سنت‎پترزبورگ است. در شهر مسكو پارلمان و دوماي كشوري و مجلس سنا و شوراي فدراسيون عمل مي‎كنند. علت اينكه اين دو شهر خودمختار هستند اين است كه از نظر مساحت و جمعيت با ساير مناطق قابل مقايسه هستند؛ از آنجا كه اين دو شهر در دوران مختلف پايتخت بودند از اهميت خاصي برخوردار شدند) و 10 ناحيه خودمختار است. در ماه مه سال 2000 ولاديمير پوتين پيشنهاد كرد روسيه به 7 منطقه تقسيم شود كه روز 31 ماه مه سال 2000 اين پيشنهاد از تصويب شور اول دوماي كشوري گذشت. اين هفت منطقه شامل مناطق ذيل هستند:
ـ منطقه شمال غربي (مركز- سنت‎پترزبورگ )
ـ منطقه مركزي(مركز- مسكو)
ـ منطقه رود ولگا(مركز- نيژني‎نوگورود)
ـ منطقه شمال قفقاز(مركز- رستوف – دن)
ـ منطقه خاوردور(مركز- خاباروفسك)
ـ منطقه اورال(مركز- يكاترينبورگ)
ـ منطقه سيبري(مركز- نووسيبيرسك)
پس از فروپاشي اتحاد شوروي كشور روسيه به عنوان بزرگترين كشور تشكيل‎دهنده شوروي، در بيشتر موارد حقوقي و سياسي جايگزين آن گرديد. قانون اساسي روسيه در رفراندوم 12 دسامبر سال 1993 با 58 درصد آرا به تأييد عمومي رسيده و طبق آن حكومت اين كشور جمهوري فدراتيو مياشد. قوه مقننه يا مجلس فدرال از تركيب شوراي فدراسيون با 178 عضو و دوماي كشوري با 450 عضو تشكيل مي‎گردد. نيمي از اعضاي دوما از طريق انتخابات مستقيم در حوزه‎هاي انتخابي منطقه‎اي به مجلس راه مي‎يابند و نيم ديگر بر اساس فهرستهاي حزبي برگزيده مي‎شوند. فدراسيون روسيه به عنوان يكي از چهار جمهوري اصلي بنيانگذار اتحاد جماهير شوروي در سال 1991 رأي به انحلال شوروي داد و سپس همراه با روسيه سفيد (بيلوروسي) و اوكراين نقش اصلي را در تأسيس اتحاديه جامعه كشورهاي مستقل مشترك‎المنافع به عهده داشت. فرماندهي كل قوا به عهده ئيس‎جمهور است. تعداد نفرات ارتش در سال 1999 بالغ بر 2/1 ميليون نفر بوده است. اقتصاد روسيه و به ويژه در بخش اروپايي آن تا اواخر قرن نوزدهم يعني هنگامي كه انقلاب صنعتي در اروپا آغاز گشت بر پايه كشاورزي قرار داشت. سپس روند تكاملي اقتصاد اين كشور به واسطه جگ جهاني اول و جنگ‎هاي داخلي متعاقب آن دچار وقفه گرديد. استالين پايه‎هاي پيشرفت صنعتي مدرن را بنيان نهاد. با اجراي بازار آزاد، اقتصاد روسيه با وضعيت بغرنجي روبرو گرديد. از طرفي نهادها و روابط اقتصادي سابق از ميان رفت و از طرف ديگر سيستم جديد نيز هنوز اسرار نيافته بود و در نتيجه افت توليد در بيشتر بخش‎هاي اقتصاد حاكم گرديد.
جدول جمهوري‎هاي فدراسيون روسيه
نام جمهوري مركز موقعيت جغرافيايي جمعيت(هزارنفر) مساحت(كيلومترمربع)
آديغه مايكوپ شمال قفقاز 442 7600
گورني آلتاي گورنو-آلتايسك جنوب سيبري 198 92600
اودمورتيا ايژفسك كرانه رود ولگا 1637 42100
بورياتيا اولان اوده در جنوب روسيه 1059 351300
تووا قزل اردو در غرب بوريات 306 170500
خاكاس آباكان غرب رود يني‎سي 581 61900
ساخا (ياكوت) ياكوتسك در سيبري شرقي 1093 3103200
كارليا پطروزاودسگ در همسايگي فنلاند 800 172400
كالميكيا اليستا در ساحل رود ولگا 327 76100
كومي سيكتيف‎كار در غرب كوه‎هاي اورال 1255 415900
ماري يوشكار –اولا مركز روسيه 762 23200
موردووي سارانسك بخش اروپاي روسيه 964 26200
از زمان تاسیس شوروی تا زمان فروپاشی آن تنها حزب سیاسی آن کشور حزب کمونیت بود. این حزب تمام جنبه‌های زندگی اجتماعی شوروی را در کنترل داشت. تمام فعالیت‌های سیاسی و جتماعی در کشور طبق نظر این حزب انجام می‌گرفت و مخالفان این حزب مجازات می‌‌شدند. مطبوعات و انتشارات و هنرها نیز در کنترل حزب و دولت بود. نکتهٔ قابل توجه در این مورد این است که در نظام کشور شوروی، شوراهای محلی و صنفی حکوکت می‌‌کردند. یعنی بر خلاف مردم‌سالاری که در آن عده‌ایی از مردم هر چند سال یک بار رای داده و کسانی را برای زمامداری برمی گزینند. در سیستم کشور، شوراها و جمیع افرادی که در هزاران شورا در سراسر کشور حضور داشته به تصمیم گیری مشغول بودند. هر شورا در حد خود. این شوراها هر یک نماینده یا نمایندگانی در شوراهای بالاتر داشتند و این شیوه تا مراحل بالای حکومتی ادامه داشت. پس در واقع حزب کمونیست در شوروی نمایندهٔ تمام مردم بود. گرچه در اجرای این سیستم بسیار کارآمد و نوین اشکالاتی به وجود آمد.
حزب کمونیست برنامه‌های خود را طی کنگره‌های ادواری تنظیم و تصویب می‌کرد و به اجرا می‌گذاشت.
پس از فروپاشي شوروي، دولت روسيه مالكيت خصوصي زمين را كه در دوران شوروي وجود نداشت برسميت شناخت. تا سال 1993 حدود 000،260 شركت در بخش كشاورزي فعاليت داشتند كه 5 درصد توليدات كشاورزي را تأمين مي‎كردند. دامپروي هم در روسيه از تنوع بسياري برخوردار است و از پررش گاو، گوسفند و بز تا گوزن شمالي را در بر مي‎گيرد. همچنين ناوگان صيادي روسيه در آبهاي وسيع و گسترده اطراف اين كشور فعال است و يكي از بزرگترين ناوگان‎هاي جهان در نوع خود محسوب مي‎شود.
روسيه از لحاظ معادن هم ذخاير با ارزشي از سنگهاي معدني فلزي و غير ف دارد. و از نظر منابع تأمين سوخت و انرژي هم بسيار غني است و نفت منبع اصلي صادرات روسيه محسوب مي‎شود. از زمان تأسيس اتحاد شوروي تأكيد زيادي بر گسترش صنايع سنگين صورت مي‎گرفت و به توليد صنايع سبك و مصرفي اهميت چنداني داده نمي‎شد. در سال‎هاي پس از فروپاشحاد شوروي توجه بيشتري به صنايع سبك و به ويژه به صنايع توليد كالاهاي مصرفي و خانگي شد. درآمد بودجه عمومي دولت روسيه در سال 1992 بالغ بر 000،000،285،3 روبل(به تاريخ 31 ماه مه سال2000 هر دلار برابر 10،28 روبل است) و هزينه‎هاي آن نيز 000،600،111،3 روبل(دلار 10،28 روبل) بوده است. توليد ناخالص داخلي در سال 1993 بالغ بر 300،162 ميليارد روبل(هر دلار 10،28 روبل) گزارش شده است كه نسبت به سال قبل با كاهشي معادل 12 درصد مواجه بوده است.
روسيه از شبكه‎هاي حمل و نقل وسيعي برخوردار است كه شامل راه‎آهن، جاده‎ها، شبكه رودهاي قابل كشتيراني و كانال‎ها است. مهمترين عامل ارتباطي بخش اروپايي روسيه با نواحي شرقي و به ويژه خاور دور روسيه خط‎آهن سراسري سيبري است. رود ولگا بوسيله كانال ولگا – دياي خزر را به درياي سياه متصل مي‎سازد. طول خط راه‎آهن روسيه به 079،86 كيلومتر (سال 1998)مي‎رسد كه 365،37 كيلومتر آن برقي شده و طول راههاي اتومبيل‎رو نيز 000،893 كيلومتر(1999-1998) است. شركت هواپيمايي روسيه آئروفلوت پرواز به بيش از 103 كشور جهان را سازمي‎دهد.
طبق آمارهاي موجود(سال 1999) سالانه بيش از 808،4 عنوان روزنامه در روسيه منتشر مي‎شود كه تيراژ آنها به 166 ميليون نسخه مي‎رسد. از ميان روزنامه‎هاي ذكر شده 288 مورد با 3 ميليون تيراژ به زبان‎هاي غير روسي چاپ و پخش مي‎شود. در روسيه 8/48 ميليون راديويي (يك راديو براي 3 نفر) و 2/54 ميليون گيرنده تلويزيوني موجود است. همچنين حدود 35/24 ميليون خط تلفن(1999-1998) مورد استفاده قرار مي‎گيرد.
فرهنگ و آداب و سنن روسي آميخته‎اي از زندگي سنتي اسلاوهاي شرقي، كليساي ارتدكس و تا حدودي تأثيرپذيرفته از فرهنگ اروپايي است. ادبيات روسي يكي از غني‎ترين ادبيات جهان و داراي شاهكارهاي جاوداني است. عصر طلايي ادبيات روسي كه در دوران پطر كبير آغاز شده بود و درال‎هاي 1815 تا 1830 به اوج خود رسيد بزرگترين شاعر روسيه يعني الكساندر پوشكين را خلق نمود. از شاعران و نويسندگان ديگر روس مي‎توان از نيكولاي گوگول ، ايوان تورگنيف، فئودور داستايفسكي، لو تولستوي و آنتوان چخوف ماكسيم گوركي و … نام برد. در دوران شوروي تأكيديادي بر موضوعات علمي و تاريخي مي‎شد و به همين علت موزه‎هاي بسيار زيادي در زمينه‎هاي مختلف در اين كشور به وجود آمده است. همچنين علاقه مردم روسيه به موسيقي و هنرهاي نمايشي از جمله تئاتر و اپرا موجب گرديده كه در اقصي نقاط اين كشور مراكزي به اين امر اختصاصبد. به علاوه سيرك‎هاي بزرگي در روسيه وجود دارد كه داراي شهرت جهاني مي‎باشد.
از جاهاي ديدني روسيه مي‎توان از حلقه طلايي نام برد كه شامل شهرهاي سوزدال، ولاديمير، ياروسلاول، پريسلاول، و غيره است. در جنوب، شهر‎هاي استراحتي سوچي، آناپا، گلينجيك و غيره… سنت‎پترزبورگ و كاخ‎هاي سلطنتي واقع در حوالي شهر سنت‎پترزبورگ. سرگييف پاساد در مسكو و مجتمع كليسايي و صومعه، تولا، ياسناياپالانا(محل زندگي تولستوي).
فدراسیون
(از واژه لاتین fœdus به معنای عهد یا میثاق) کشوری است که از چند ناحیه خودمختار تشکیل یافته است. در فدراسیون، وضعیت خودمختاری هر جزء (مثلا ایالت) در قانون اساسی تضمین شده و دولت مرکزی (یا دولت فدرال) نمی‌تواند آن را یکجانبه تغییر دهد.
حکومت های محلی در سیستم حکومتی فدرالی
در سیستم حکومتی غیر متمرکز یا مرکب علاوه بر حکومت مرکزی و حکومت های محلی حکومت های خود مختار با اختیارات وسیعی وجود دارند . در حالی که در سیستم های متمرکز یا بسیط استقرار چنین واحد های حکومتی خود مختار پیش بینی نشده است
در سیستم حکومتی غیر متمرکز کعه نمونه بارز ان فدرالیسم است عدم تمرکز سیاسی وجود دارد به طوریکه حکومت های متحده ( فدراسیون ) و واحد های مستقل حکومتی در وضع قوانین و داره امور داخلی ازادی عمل و استقلال کامل دارند . مگر انکه طبق قانون اساسی اختیارات خالصی از انها به صراحت سلب شده باشد .
معمولاسیستم حکومتی فدرال با توافق داوطلبانه کشور های مستقل تشکیل می شوند اینگونه سیستم های حکومتی فدرال را می توان در کشورهای ایالات متحده امریکا سوئس و کانادا مشاهده نمود
در کشورهایی با سیستم حکومتی متمرکز می توان سیستم حکومتی فدرال را با توزیع قوای حکومتی در سطوح مختلف ارضی محقق ساخت . به طور مثال پس از جنگ جهانیدوم کشور المان غربی سابق و المان واحد کنونی دارای چنین سیستم حکومتی شده است .
در پاره ای از کشورهای فدرال مانند کانادا قانون اساسی حدود اختیارات حکومت مرکزی و حکومت های ایالتی را به صراحت تعین کرده است . هر موضوعی که در قانون اساسی پیش بینی نشده باشد تصمیم گری در باره ان به حکومت مرکزی اختصاص دارد در حالی که قانون اساسی ایالات متحده اختیارات و وظایف حکومت مرکزی را به روشنی معین کرده و هر موضوع دیگری که در قانون اساسی پیش بینی نشده باشد انجام ان در صلاحیت حکومت های ایالتی است . معمولا دادگاه ها در صورت بروز اختلاف بین این دو حکومت تصمیم نهایی را اتخاذ می کنند . قوانین حکومت فدرال در ایالات متحده به وسیله دستگاه های اداری و قضایی حکومت فدرال اجرا می گردد. ولی در المان قوانین فدرال به وسیله کارگزاران حکومت های ایالتی به اجرا در می اید .
همانطوریکه اشاره شده بود برخی از کشور ها اسما دارا ی شکل حکومتی فدرال می باشند مثلا اتحاد شوروی سابق دارای سیستم حکومتی فدرال بود که طبق قانون اساسی سال 1936 اختیارات قابل توجهی مانند اداره اموزش و پرورش امور نظامی سیاست خارجی و غیره به جمهوری ها داده شده بود ولی بیشتر این اختیاراتن عملا به طور متمرکز و به وسیله حکومت مرکزی اعمال می شد و جمهوری ها در این مورد فاقد اختیارات لازم بودند .
بی شک رابطه نزدیکی بین توزیع قوا در حکومت مرکزی یعنی بین هیئت های مختلف ان و توزیع قوا در سطوح مختلف ارضی وجود دارد به طوری که این دو نوع توزیع قوا به هم متکی بوده و روی یکدیگر تاثیر متقابل دارند .
هریک از دوسیستم حکومتی فدرال و متمرکز در رابطه با حکومت های محلی دارای ویژگی هایی می باشند که به شرح ان می پردازیم
ویژگی های سیستم حکومتی فدرال
در این سیستم مردم با اداره امور حکومتی بیشتر اشنایی دارند.
– حکومت های محلی به نیازمندی های محل اگاهی بیشتری داشته و در تامین انها سریعتر اقدام میکنند .
– مالیات های وصولی از محل در همان محل مصرف می شود .
– حکومت های محلی در تشخیص و نامین نیازمندی های محل کمتر اشتباه می کنند و یا اشتباه انها کوچک و قابل چشم پوشی است
– برقراری سیستم حککومتی فدرال احتیاج به اموزش های کافی دارد که اولا حقوق و اختیاراتی متناسب با نیازمندی های محل تفویض گردد ثانیا حکومت های محلی نیز بتوانند نیازمندی های خود را به خوبی تشخیص داده و به نحو درستی اقدام کنند .
– گرایش به تجزیه طلبی به ویژه در کشور هیی که اختلافات محلی در انها قابل توجه بوده زیاد است .
– برنامه ها و اقدامات حکومت های محلی با خواسته های مردم انطباق بیشتری دارد .
– به تجربه ثابت شده که نبود تمرکز اداری و قضایی در مسائل خاصی مانند طلاق بیمه و بانکداری نتایج خوبی در بر نداشته است .
– در این سیستم به سبب تقویت احساس محلی گاهی تعدیل ثروت بین مناطق غنی و فقیر به اسانی امکان پذیر نمی باشد .
– زمینه بروز و ظهور دیکتاتوری در این سیستم کمتر می باشد .
– سیستم فدرال به طور غیر لازمی پیچیده و به نحو نا منظمی کند است . مردم اغلب از بی تصمیمی وئ تاخیری که ناشی از توزیع قوا در حکومت است عصبانی و ناراحت می شوند .
سیر تحولات الگوی روسی
سیستم حکومت محلی در الگوی روسی یک طبقه مجزایی را از نظر ساختار ترکیب وظایف و روابط با سطوح بالاتر حکومت ایجاد می کند . بیشتر کشور های سوسیالیستی و تعدادی از کشو های در حال توسعه از این مدل پیروی می کنند .
تا سال 1988 سطوح شورا ها در شوروی عبارت بودند از :
-شوراها منطقه ای
-شوراهای منطقه ای خود مختار
-شوراهای حوزه ملی
-شوراهای دیستریک
-شوراهای شهر
-شوراهای شهرک
-شوراهای روستایی
این شبکه در قانون اساسی شوروی در سال 1936 میلادی ایجاد شده است . این شورا ها بر اساس “اصل دموکراتیک متمرکز” عمل می نمودند و ضمن اختیار کامل برای هدایت اقتصاد محلی و امور فرهنگی همزمان دستورات مدیریت مرکزی را اجرا می کردند . شورا های منطقه ای به مثابه حلقه ارتباطی بین ایالات بالا تر و همه شوراهای پایین تر عمل می نمودند . وظایف انها اجرای دستورات حزب و دستورات حکومت جهت هدایت کار همه شوراهای زیر دست بوده است . نواحی خود مختاردارای اشکال اقتدار سیاسی و اداری بودند که خود از حقوق خاصی در امور ایالتی و ملی برخوردار بو دند حوزه های ملی نیز دارای شکل هایی از اقتدار ملی سیاسی و اداری بودند . ( شبیه نواحی خود مختار ) انها به دیستریکت هایی تقسیم شده و دیستریکت ها نیز به نوبه خود در قالب دهکده های روستایی تقسیم شده بودند . شوراهای دیستریکت نقطه مرکزی کارگران و روشنفکران بود و شهر ها نیز با اندازه های متفاوت به سه گروه تقسیم شده بو دند .
1- انهایی که تابع شورا های دیستریک بودند .
2- انهایی که تابع حوزه منطقه ای یا سرزمینی بودند .
3- انهایی که به طور مستقیم تابع اقتدار ایالت بودند .
شوراهای شهرک ها در کانون های جمعیتی همچون : کارخانه های بزرگ معادن ایستگاه های انرژی ایستگا های راه اهن و سایر تاسیسات صنعتی که خارج از شهر هستند شکل گرفته بودند . شوراهای روستایی ارگان های قدرت ایالت در محلات بودند . که کار مدارس باشگاه ها کتابخانه ها و موسسات بهداشتی را هدایت و کنترل مینمودند .
شوراهای محلی اقتدار ایالت را در تمامی حوزه ها به طور کامل اعمال می کردند . انها بخشی از برنامه ها را خود ترسیم مینمودند. و بودجهشان را اماده می کردند . انها کمیته های اجرایی و سر پرستشان را انتخاب و انها نیز به نوبه خود کارکنان را در حزه هایشان استخدام می نمودند . ارائه خدمات عمومی همچون : خانه سازی عرضه اب برق گاز امور فاضلاب سیستم گرمایش مراقبت پزشکی مدارس امنیت اجتماعی و… از جمله وظایف شوراهای محلی بود . شوراهای بالاتر اختیار رد تصمیمات حکومت محلی را داشتند . هر شورا از طریق ایجاد کمیته های دائمی با موضوعاتی همچون : بودجه کشاورزی امور عمومی امور جوانان و… به انجام وظیفه می پرداختند که این کمیته ها توسط انتخاب می شدند و در مقابل شورا پاسخگو و مسئول بودند . این کمیته ها یک بدنه اداری نبودند و تصمیمات انها جنبه مشورتی داشت . شورا ها همچنین دارای ” کمیته اجرایی ” بودند که توسط اعضای شورا در جلسه اول شورا به وسیه رای اشکار انتخاب می شدند و شورا می توانست انها را هر زمان که بخواهد بر کنار کند . در طول حیات شورا کمیته های اجرایی اموری همچون امور اجتماعی فرهنگی و اقتصادی حوزه خود را بر اساس تصمیمات شورا انجام می دادند . کمیته های اجرایی کار تماس اژانس های اداغری را هماهنگ و هدایت می نودند .وبه شرا پاسخگو بودند همچنین تابع کمیته اجرایی شوراهای بالاتر بودند کمیته های اجرایی در جلسات شورا حضور می یافتند و برای اجرای تصمیما ت مسئول بودند و علاوه برانه به کمیته دائمی کمک می کردند تا نقششان را ایفا کنند کمیته اجرایی تحت سرپرستی واحدها و هیئت های مختلف همواره دسترسی مستقیم شهروندان را امکان پذیر می ساختند .
هر چند که الگوی روسی بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در عمل دچار تغییر و تحولاتی در کشور های اروپای شرقی و جمهوری های شوروی سابق گردید ولی به هر حال هنوز هم تمایلاتی برای اجرای این الگو به صورت تعدیل شده وجود دارد . ضمن انکه بیان این الگو ماتواند درس هایی برای نظام مدیریتی محلی در کشورمان داشته باشد . چ
در ادامه مبحث الگوی روسی وضعیت گذشته و فعلی کشور های اروپای شرقی و روسیه و همچنین چشم انداز اتی حکومت های محلی در این مجموعه کشورها به صورت مختصر و کلی مورد بررسب قرار می گیرد.
طی دوره سوسیالیسم واقعی در اروپای مرکزی و شرقی حکومت محلی در حاشیه قرار گرفته بود و مشروعیت قابل توجهی نداشت . بعد از فروپاشی سوسیالیسم هر چند که شهرمندان به رهبران جدید امیدوار شده اندولی هنوز نسبت به خود گردانی محلی تردید دارند . زیرا با وجود اظهارات متعدد در زمینه محلی گرایی بیم ان می رود که گرایش هایی به سوی تمرکز گرایی پدید اید . منطق تحولات نظام مدیریتی در کشور های در حال گذار اروپای شرقی”نوسان میان تمایل به مرکز به گریز از مرکز ” است به گونه ای که نا کارامدی مرکز در ادامعه پیرامون به دلیل پیچیدگی های نظام اجتماعی ضرورت بخش تقویت پیرامون است و از سوی دیگر تمرکز منابع مالی و اتکای مرکز به حفظ وحدت سیاسی اثربخشی پیرامون محوری را مخدوش می سازد . بنابراین این اصلاحات در ای چارچوب شرط کارامدی مدیریت در مرکز و پیرامون است .
هنگامی که تحولا نظام های پس از سوسیالیسم می نگریم میا ن دموکراسی و حکومت محلی تمایز روشنی مشاهده می شود . برگزاری انتخابات ملی استحاله نظام اقتصادی سوسیالیستی به نظام اقتصادی مبتنی بر بازار برایند تحولات کشور های اروپای شرقی پس از سوسیالیسم به شمار می رود . تقویت حکومت های محلی نقش قاطعی در ثبات جوامع پس از سوسیالیسم ایفا می کند . حکومت محلی موجب ارتقای مشارکت شهروندان ایجاد حکومت مردم سالار و مسئو لیت پذیر و کارایی در ارائه خدمات جهت ارضای نیاز های محلی می شود
دیدگاه های ایدئولوژیست های قرن 19 به حکومت محلی
– – محافظه کاران بر این باورند که حکومت های محلی احساس تعلق به دولت را افزایش می دهد .
– لیبرالیسم حکومت محلی را کنترل کننده خود سریهای دولت اقتدار طلب تلقی می کنند .
– سوسیالیسم حکومت محلی را ابزار ایجاد سوسیالیسم واقعی به شمار می اورند .
ایدئولوژی های معاصر حکومت محلی را پلی ارتباطی بین جامعه مدنی و حکومت می داند به گونه ای که جامعه مدنی راهبرد های مناسب را جهت اجرای سیاست های حکومت فراهم می سازد .
در اروپای پس از سوسیالیم پیدایش نها دهای دموکراتیک بر مبنای انتخابات دموکراتیک در سطح ملی برای اکثر شهر وندان اهمیت نمادین داشت . و به همین دلیل نیز موجب افزایش انتظارات انها شد . در دوره سوسیالیسم مقامات محلی از اختیارات چندانی برخوردا نبودند و مشروعیت کمی داشتند . البته در مدت کوتاهی پس از فروپاشی سوسیالیسم مجددا رویای تمرکز مجدد در اروپای شرقی زنده شد و به عناوین مختلف ساختارهای متمرکز مجددا هویدا شدند .
حکومت های محلی در دوره سوسیالیسم :
در این دوره قدرت در اختیار حکومت مرکزی و به طور مشخص تر حزب کمونیست یا جناح های مسلط ان بود . فهرست نامزد های انتخاباتی در اختیار حزب و دیگر نهاد های تابع ان قرار داشت . وظیفه اصلی شورا های محلی اجرای برنامه های ملی حزب بود و علا با ساختار سیاتسی مرکزی ارتباط قوی تری داشتند و منافع محلی برای انها بیگانه می نمدو .
شوراهای محلی قانونا اختیرات وسیعی داشتند اما عملا از تمام قدرت واقعی محروم بودند . مسئولیت اجرای سیاست محلی در دوره سوسیاسیم عمدتا در اختیار دستگاه های دولتی قرار داده شده بود در حالی که مقامات محلی مشروعیت لرزانی داشتند و طرفراران تمرکز گرایی بر این باور بودند که وجود یک حکومت متمرکز بیش از حمومت ملی می تواند تامین کننده منافع ملی عدالت اجتماعی و هماهنگی و نظارت باشد .
حکومت های محلی پس از فروپاشی شوروی
با فروپاشی حکومت سوسیالیستی شوروی در سال 1989 میلادی منابع مالی و قانونی و حرفه ای به نفع خود گردانی محلی به کار گرفته شدند . و اصلاح حکومت محلی در دستور کار حکومت قرار گرفت . در حقیقت ایجاد اصلاحات ترغیب کننده منازعه میان تمرکز گرایان و تمرکز زدایان بود به گونه ای که این مناغشه هنوز ادامه دارد و طرفداران محلی گرایی ( تمرکز زدایی ) بر این باورند که حکومت محلی با دموکراسی ملی ملازمت دارد .
از منظر دموکراسی ملی حکومت محلی موجب اموزش سیاسی و ثبات سیاسی می شود و علاوه بر ان تمرکز زدایی موجب استفاده بهتر از قابلیت ها شده و احساس تعلق به جمع را در میان شهر وندان پر ورش می دهد .
در مقابل تمرکز گرایان معتقدند که وجود یک سازمان متمرکز به هماهنگی بیشتر فعالیت های سازمانی و بهره وری بیشتر پرسنل و تجهیزات فنی می انجامد . تمرکز گرایان جدید با بهانه قرار دادن خطر قو میت ها و فرو پاشی سرزمین قدیمی شوروی و سایر کشور های اقماری سعی دارند به اعاده وحدت ملی دامن می زنند . حکومت محلی برای کارایی به جایگاه حقوقی مشخص مشروعیت سیاسی شایستگی حرفه ای و بودجه کافی نیازمند است . در اروپای پس از سوسیالیسم حکومت محلی شرط اول را کسب کرد اما از سه شرط دیگر محروم ماند . در این کشور ها حکومت محلی از مشروعیت پایینی بر خوردار است از لحاظ منابع مالی شدیدا به حکومت مر کزی وابسته و در جمع اوری مالیات نا توان عمل ای نماید . فروپاشی و واگرایی واحد های محلی ( کمون ها ) در این کشورها
معضل دیگری است که فراروی حکومت های محلی می باشد .
امروزه تمرکز گرایی مجدد در اروپای پس ازسوسیالیسم به اشکال مختلف ظاهر شده است . به عنوان نمونه می توان به توسعه سازمان های جدید مر مزی در سطح محلی نظارت فائقه حکومت مرکزی برحکومت محلی کنترل مالی حکومت مرکزی برمنابع حکومت محلی و واگذاری مسئولیت های جدید به حکومت های محلی بدون تخصیص منابع مالی جهت اجرای انها اشاره نمود .
روسیه نمونه بارز کشوری است که تمایل به تمرکز گرایی دارد مجدد دارد . قانون خود گردانی محلی سال 1991میلادی به بخش های روسیه اختیارات وسیعی داد . بنابراین براساس قانون اساسی حکومت محلی به عنوان نهادی شناخته شد که در نظام حومت مرکزی ادغام نشد . حزب کمونیست نیز با شعار” تمام قدرت برای جمهوری ها ” از شورا های محلی و کمیته های اجرایی انها حمایت می کرد . با وجود این حضور کامل کمیته منطقه ای حزب حکایت از گرایش به تمرکز گرایی مجدد داشت . در 22 دسامبر 1992 میلادی یلتسین رییس جمهور وقت با تقویت ادارات محلی حکومت مرکزی به عنوان بازوی اجرایی ریاست جمهوری به انها حق وتوی تصمیمات شورا را داد . انتسابی بودن حکمران ایالتی نمایندگی منطقه ای ریاست جمهوری ریاست ادارات محلی حکومت مرکزی و نظارت فائقه حزب کمونیست همگی دلالت بر تمرکز گرایی مجدد داشتند که خود گردانی محلی را در دایره ای تنومند از سیستم اداری حکومت مرکزی قرار داد .
جوامع پس از سوسیالیسم اروپای مرکزی و شرقی و رو سیه دچار وضعیتی شده اند که هر سیستم سیاسی مورد دلخواه از جمله حکومت محلی را می توانند انتخاب کنند . در این کشور ها یعی شده تا کارکرد های عمومی از مر کز به حکومت محلی مجددا توزیع شود هر چند که منابع کافی برای اجرای انها وجود ندارد و همین نارسایی باعث احیای گرایش های تمرکز گرایانه مجدد شده اند . البته رشد این گرایش ها به معنی نا دیده گرفتن کامل محلی گرایی نیست . محلی گرایی و تمرکز گرایی باید به همزیستی مسالمت امیز داشته باشند و از یکدیگر حمایت متقابل به عمل اورند . اجزای حکومت محلی نباید انها را وادار به اقدامی در سطح محلی نمایند . حکومت محلی و مرکزی ضمن استقلال کارکردی دارای وابستگی متقابل نیز هستند .حکومت محلی چهره ای دو گانه دارد هم انتن حکومت مرکزی است و هم صدای پیرامون را به مرکز منتقل می کند بها دادن زیاد به حکومت مرکزی نقش حکومت محلی را تقلیل می دهد . بنا براین در دوره گذار تعامل میان حکومت محلی و مرکزی مسئله بسیار مهمی است . اموزش شوراهای محلی تسهیل کننده تقویت ارتباط حکومت محلی و حکومت مرکزی است .
اگر به ساختار حکومت محلی 15 کشور پس از سوسیالیسم بنگریم به طور متوسط 58000 واحد حکومت محلی با میانگین 5719 نفر جمعیت از 66900 واحد در لیتوانی تا 1667 واحد در جمهوری چک وجود دارد . امروزه در کشور های اروپایی پس از سوسیالیسم ارتباط تنگاتنگی میان واحد های مرکزی و محلی وجود دارد ومقامات محلی مسئولیت های جدیدی را پذیرفته اند اما از منابع مالی لازم برای انجام وظایف و مسئولیت های خود محرومند .
حکومت های محلی روسیه
فدراسیون روسیه یک دولت فدراتیو است که شامل 89 جزء به شرح ذیل می باشد :
1-21جمهوری (هر جهموری یک واحد اداری قوی است که با عنوان گروه قومی نامگذاری شده که در بیشتر موارد قوانین مربوط به گروه قومی در این قلمرو وضع می شود . )
2- 6 کرایس ( واحدهای قلمرویی که واحد های اداری و قومی کوچکتر را شکل می دهند . )
3- 49 ابلست ( واحد قلمرویی که بعد از شهر های بزرگ هستند . )
4- مسکو و سنت پترزبورگ ( دوشهر با موقعیت فدرالی )
5- ابلست خود مختار یهودیان
6- ده ناحیه خود مختار
هر یک از جمهوری ها قانون اساسی و رئیس جمهوری خاص خود را دارد .
همچنین تقسیماتی همچون کرایس ابلست شهر های ایالات فدرال نواحی خود مختار و روسای اداری و حکومت محلی با اساس نامه خاص در هر یک از این جمهوری ها وجود دارد . علاوه بر ان هر جزء زی مجموعه فدراسیون روسیه دارای هیئت اجرایی و قانونگذاری خاص است .
سیستم حکومتی روسیه دارای سه نوع ساختار است :
1- ساختار فدرالی : شامل وزرای فدرال کمیته های دولتی و سایر اژانس ها ی با اقتدار در عرصه ملی که از طریق شبکه سلسله مراتبی که در قلمرو های مختلف زیر مجموعه انها هستند فعالیت می کنند . قلمرو ادری فدرال شامل موضو عاتی همچون امور مالی بودجه مدیریت دارایی های فدرال امنیت ملی دفاع اجرای قانون و نظایر ان است .
2- ساختار حکومتی نوع دوم : سیستم های حکومتی تابع فدراسیون در این دسته قرار می گیرند که دارای نخست وزیر و وزرای خاص خود هستند . با توافق بین سازمان های فدرال بخشی از قدرت اجرایی به این حکومت های تابعه تفویض می شود
3- سیستم خود گردان محلی : ساختار این حکومت هاتوسط مدیریت اجرای تابعه فدراسیون روسیه براساس اصول تعریف شده در قانون فدرال تعین می شود واحد های خود گردان محلی در رایون (بخش ها ) شهر ها و شهرک ها سلسووت ( گروه هایی از روستا ها )و روستا ها فعالیت می کنند . به عنوان نمومنه در ابلست لنینگراد بخش ها تنها دارای روسای اداری هستند که انسانی اند و نه انتخابی و علاوه بران هیئت حاکمه دارای نمایندگی نیست . در حلی که در ابلست آمور بخش ها تن9ها دارای هیئت اداری هستند و اگر بخواهند می تواند هیئت خود گردان انتخابی که دارای نمایندگی است را به وجود اورد .
کنترل فدرال بر عملیات اجزای تابعه فدراسین و خود گردانی محلی از طریق نماینده رییس جمهور اعمال می شود که رییس اداره ریاست جمهوری نامیده می شود . و توسط رییس جمهور منصوب شده و مستقیما به او گزارش می دهد .
حکومت فدرال یا حکومت های تابعه فدراسیون روسیه نمی توانند حقوقی که برای حکومت های محلی در قانون اساسی یا قوه مقننه تعریف شده محدود نمایند .
وظایف حکومت های محلی عبارتند از:
1- توسعه محلی
2- خانه سازی و کاربری های عمومی
3- حمل و نقل عمومی محلی
4- خدمات مشتریا ن
5- مراقبت بهداشتی
6- اموزش پیش دبستانی و مدرسه ای با توجه به استانداردهای اموزشی حرکت
7- حفاظت از سنت های فرهنگی و تاریخی
8- حمایت از فعالیت های ورزشی
9- حفظ نظم عمومی
10- حفظ محیط زیست
نتیجه گیری
روسيه داراي 21 جمهوري خودمختار، 49 استان، 6 خطه، دو شهر خودمختار مسكو و سنت پترزبورگ است .از زمان تاسیس شوروی تا زمان فروپاشی آن تنها حزب سیاسی آن کشور حزب کمونیت بود. این حزب تمام جنبه‌های زندگی اجتماعی شوروی را در کنترل داشت. تمام فعالیت‌های سیاسی و جتماعی در کشور طبق نظر این حزب انجام می‌گرفت و مخالفان این حزب مجازات می‌‌شدند در سیستم حکومتی غیر متمرکز کعه نمونه بارز ان فدرالیسم است عدم تمرکز سیاسی وجود دارد به طوریکه حکومت های متحده ( فدراسیون ) و واحد های مستقل حکومتی در وضع قوانین و داره امور داخلی ازادی عمل و استقلال کامل دارند . مگر انکه طبق قانون اساسی اختیارات خالصی از انها به صراحت سلب شده باشد .
‎ سیستم حکومت محلی در الگوی روسی یک طبقه مجزایی را از نظر ساختار ترکیب وظایف و روابط با سطوح بالاتر حکومت ایجاد می کند . بیشتر کشور های سوسیالیستی و تعدادی از کشو های در حال توسعه از این مدل پیروی می کنند .
وردی نژاد رضایی

منابع :
1- مقیمی- سید محمد – اداره امور حکومت های محلی . مدیریت شورا ها و شهر داری ها – سازمان مطالعه و تدوین – تهران 1382
2-شکیبا مقدم – محمد – اداره امور سازمان های محلی و شهر داری ها – نشر هور – 1374
3- www.ccir.ru
4- http://fa.wikipedia.org
http://www.verdinejad.com/visitorpages/show.aspx?isdetaillist=true&itemid=14642,8