نویسنده: دکتر بهاره فلاحی
مقدمه: فقدان نگرش جامع به منابع درآمدی شهرداری‌ها در قالب نظام کلان اقتصادی کشور، تغییرات و مداخلات موردی و اجرای سیاست خوداتکایی و خودکفایی شهرداری‌ها باعث شده بخش درآمدی شهرداری در وضعیت ناپایداری قرار گیرد. محدود شدن عرصه‌های قانونی و معقول کسب درآمد شهرداری منجر به وابستگی شدید بخش درآمدی شهرداری به ساخت‌وسازهای شهری و فروش تراکم مازاد شده است، به‌نحوی‌که ادامه این وضعیت آثار و تبعات نامطلوب و هزینه‌های اجتماعی ، فرهنگی و زیرساختی را برای مدیریت شهری ایجاد نموده است. يكي از مهم‌ترين چالش‌هاي پيش‌روي مديران شهري و روستايي كمبود منابع درآمدي موردنیاز براي ارائه خدمات و ايجاد زيرساختارهاي شهري و روستايي است. گسترش جمعيت، نرخ فزاينده مهاجرت از روستاهاي كشور به شهرها، بسط روابط اجتماعي، گسترش فيزيكي و رشد محدوده شهرها، تقاضاي قابل‌ملاحظه در حمل‌ونقل شهري، افزايش مطالبات شهروندان و كاهش كمك‌هاي دولت به شهرهاي بزرگ باعث شد كه شهرداري‌ها و دهياري‌هاي كشور در زمينه تأمین منابع مالي خود با مشكلات عديده‌اي مواجه شوند. نبود قانونی مشخص برای درآمد شهرداری‌ها باعث شده است حوزه معماری و شهرسازی کشور با مشکلات جدی مواجه شود و شهرداری‌ها از اهرم‌های خلاف قانون برای کسب درآمد استفاده کنند که با این کار، به شهرها و معماری آن آسیب‌هایی وارد آمده‌است.(1)
کلمات کلیدی: مدیریت شهری، کمیسیون ماده صد، درآمدهای پایدار
کمیسیون ماده 100 در شهرداری‌ها، بنا به شرح وظایف قانونی خود، می‌بایست در این موارد، بازدارنده باشد، اما اینک شاهد آن هستیم که این کمیسیون در مواردی تبدیل به ابزاری برای قانونی کردن تخلفات ساختمانی شده است و باید جلوی این روند گرفته شود. توجیهی که در مقابل این شواهد و تخلفات از سوی ذینفعان در شهرداری‌ها و وابستگی شهرداری کلان‌شهرها از جمله تهران، به فروش درآمد ناشی از تراکم عنوان می‌شود این است که دولت تعهدات مالی‌اش را در قبال شهرداری به‌موقع انجام نمی‌دهد و در چنین شرایطی راهی نمی‌ماند جز اینکه درآمد برای اداره امور تهران از محل صدور پروانه ساخت و سایر منابع مشابه تأمین شود. پیامد چنین روندی آن است که در کلان‌شهرهایی مانند تهران، ساخت‌وسازها در بعضی موارد طبق مجوز انجام نمی‌شود یعنی مالک ساختمان مجوز می‌گیرد اما ساختمان را طبق مجوزش نمی‌سازد و بعد بنا به کمیسیون ماده ١٠٠ جریمه می‌شود. این روندی است که اگرچه درآمدزاست اما شهر را دچار مشکل می‌سازد.
از سوی دیگر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 24 دی 69 با تصویب «ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلندمرتبه‌سازی» موضوع فروش تراکم را به‌صورت جدی وارد حوزه سیاست‌گذاری امور شهری کرد. با این مصوبه، الگوی غیراصولی و غیرعقلانی افزایش درآمد شهرداری‌ها با فروش تراکم جنبه قانونی به خود گرفت. طبق این ماده قانونی، کسب درآمدهای ناپایدار از طریق فروش تراکم، شکل قانونی به خود می‌گیرد.
از سوی دیگر درآمد حاصل از تغییر کاربری باغات به کاربری تجاری و مسکونی، عوارض مکتسبه از املاکی که خارج از محدوده و حریم شهر بوده و داخل حریم شهر می‌شوند از دیگر منابع درآمد شهرداری‌هاست. این مسئله هنگامی مضاعف می‌شود که امکان دور زدن قانون یا تبدیل تخلف و جرم به جریمه و پرداخت نقدی به‌صراحت پیش‌بینی و تضمین شده باشد. چنین فرایندی امکان پرداخت رشوه را تسریع می‌کند و این امر منجر به اشاعه فساد در مدیریت شهری به‌واسطه فروش تراکم می‌شود و کمیسیون ماده 100 که باید عامل بازدارنده برای تخلف باشد، خود به ابزاری برای تخلف تبدیل گشته‌است. میزان رضایتمندی پایین مردم از شهرداری و تمایل بالای مردم به ساخت‌وساز، صحت‌وسقم معادله فوق یعنی نارضایتی از پرداخت رشوه و مقرون‌به‌صرفه بودن آن به دلیل سودآوری بالای ساخت‌وساز را بیان می‌کند. گسترش نارضایتی اجتماعی، عادی شدن تخلف و تضییع حقوق دیگران و بدبینی به ساختار اداری کشور از نتایج چنین فرایندی است. اگرچه مدیران شهرداری استدلالشان این است که فروش تراکم در شهرداری‌ها از سال 1391 در قالب طرح تفصیلی که ابلاغ شده انجام می‌گیرد و شهرداری به شکل مجاز تراکم را می‌فروشد و ممکن است مواردی از تخلف دیده شود، ولی به شکل رویه و روال انجام نمی‌گیرد و تعریف دارد. همچنین مدیران شهرداری استدلال می‌کنند که اگر شهرداری پروانه صادر نکند شهروندان می‌توانند شکایت نمایند و حکم قضایی صادر می‌شود. بنابراین مدیران شهرداری بر این باورند که شهرداری در حوزه فروش تراکم تخلفی انجام نمی‌دهد(2).
به‌طورکلی بر اساس استدلال مخالفان فروش تراکم، فروش تراکم دارای پیامدهای جبران‌ناپذیری به‌خصوص در کلان‌شهرها است. مهم‌ترین پیامدهای اداره شهر با فروش تراکم، عارضه‌هایی چون اتلاف منابع، جلوگیری از کسب‌وکار، ایجاد شهرداری رانتی، آشفتگیِ نما و سیمای شهر را گریبان‌گیر آن می‌کند. همچنین افزایش ساخت‌وساز منجر به افزایش جمعیت می‌شود و کنترل جمعیت دشوار است، حال‌آنکه جمعیت شهرها باید کنترل داشته باشد و تراکم‌سازی باید محدود شود تا از افزایش جمعیت و معضلاتی همچون ترافیک و آلودگی هوا جلوگیری کند . همچنین وقتی جمعیت شهر افزایش می‌یابد تمام رودخانه‌هایی که برای کشاورزی به کار گرفته می‌شود باید آب شرب را تأمین کند که این وضعیت نگران‌کننده است و مشکلاتی را برای محیط‌زیست ایجاد می‌کند.
راه‌حل دولت برای افزایش درآمد پایدار شهرداری‌ها
راه‌حل پیشنهادی دولت در قالب لایحه درآمد پایدار شهرداری‌ها برای رفع چالش در نظام مالی شهرداری در قالب پیشنهاد‌های ذیل مطرح شده است:
1- تغییر شیوه مدیریتی
– کاهش هزینه‌ها و ارتقای بهره‌وری از طریق برون‌سپاری و واگذاری وظایف و کوچک‌سازی شهرداری
-واگذاری بخشی از فعالیت‌های شهرداری به بخش خصوصی و همکاری با بخش خصوصی به منظور درآمدزایی و کاهش هزینه‌های شهرداری
2-تعهدات الزام‌آور
– تعیین عوارض نوسازی بر کلیه اراضی
– شفاف‌سازی رابطه شهرداری و مردم از طریق سامانه‌های الکترونیکی که توسط وزارت کشور راه‌اندازی می‌شود و شهرداری‌ها موظف‌اند نسبت به ثبت کلیه عوارض و درآمدها اقدام نمایند.
– الزام شورای شهر نسبت به نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های وابسته و تابعه شهرداری و حفظ اموال عمومی، همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه و نیز صورت‌های مالی آن‌ها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات از طریق انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و وزارت کشور و پیگیری‌های قانونی
3-راه‌حل قانونی
– الغای قوانین مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض
پیشنهاد‌های فوق به‌عنوان محورهای اصلی لایحه برای کاهش درآمدهای ناپایدار در نظام مالی شهرداری در نظر گرفته شده است.
نقش گروه‌های ذی‌نفع در افزایش درآمد پایدار شهرداری‌ها
در طرح پیشنهادی دولت ، نحوه مداخله و مشارکت دولت در کنار ذینفعانِ دیگر با ویژگی‌های زیر توصیف می‌شود:
جدول: نوع و نحوه مشارکت ذینفعانِ دولتی و غیردولتی در طرح پیشنهادی (بر مبنای طرح پیشنهادی)
| ذینفعان | نوع مداخله | نحوه مشارکت |
| وزارت کشور | -سیاست‌گذاری کلان
-نظارت
|
-تهیه سیاست‌ها و هزینه‌کرد بودجه شهرداری‌ها با رویکرد مدیریت هزینه‌ها و کاهش سهم هزینه‌های تصدی‌گری و ابلاغ آن به شوراهای اسلامی و شهرداری
-راه‌اندازی سامانه‌های الکترونیکی به‌منظور ثبت عوارض و درآمدها به‌منظور شفاف‌سازی برای شهروندان -وزارت کشور و سازمان حسابرسی دستورالعمل‌های حسابرسی را به‌ضمیمه گزارش‌های مالیاتی ،بدهی، و مطالبات از دستگاه‌های دولتی تصویب و به شوراها ابلاغ کند. -بررسی وزارت کشور از گزارش شورای شهر از نتیجه گزارش حسابرس رسمی. |
| شورای اسلامی | نظارت | -نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های وابسته، و تابعه شهرداری و حفظ سرمایه، دارایی‌ها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری، نظارت بر حساب درامد و هزینه، و صورت‌های مالی آن‌ها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات از طریق انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و وزارت کشور پیگیری‌های لازم بر اساس مقررات قانونی اقدام کند.
-شورای شهر موظف است یک نسخه از نتیجه گزارش حسابرس رسمی منتهی به پایان سال مالی گذشته را حداکثر تا پایان تیرماه برای بررسی و اقدام قانونی به وزارت کشور ارسال کند |
| وزارت راه و شهرسازی
وزارت امور اقتصاد و دارایی سازمان ثبت اسناد |
مشارکت | نماینده این نهادها در قالب کمیسیونی به شکل سالانه نسبت به تعیین قیمت املاک اقدام نمایند. |
| بخش خصوصی | مشارکت | جذب سرمایه بخش خصوصی و کمک در پروژه‌ها به‌منظور افزایش درامد شهرداری‌ها |
راه‌حل پیشنهادی برای افزایش درآمد پایدار شهرداری‌ها
یکی از مشکلات نظام شهری در ایران سیستم مدیریت شهری است که تحقق درآمد پایدار را با مشکل مواجه می‌سازد. همچنین در مدیریت جامع شهری مؤلفه‌هایی چون شفافیت، قانون‌مداری، مشارکت طلبی و پاسخ‌گویی وجود دارد. آنچه به‌عنوان نقاط ضعف در سیستم مدیریت شهری در ایران دیده می‌شود، وجود ویژگی‌هایی چون تمرکزگرایی و برون‌زا بودن برنامه‌ها است. این ویژگی‌ها منجر می‌شود مدیریت شهری از مدیریت جامع فاصله گرفته و به سمت مدیریت بخشی برود. بر این اساس مدیریت شهری در ایران از توسعه‌محوری دور و گرفتار پروژه‌محوری است. در واقع آنچه تحقق درآمد پایدار را در ایران با مشکل مواجه می‌سازد فقدان مدیریت جامع شهری است(3). بنابراین فقدان مدیریت جامع شهری منجر به بروز مشکلاتی در ساختار نظام شهری ایران شده است مانند کسب درآمدهای ناپایدار برای ارائه خدمات شهری (4). مسئله اساسی در این زمینه فقدان استراتژی ملی مدیریت جامع شهری در کشور است، درحالی‌که این امر در بیشتر کشورهای جهان به‌عنوان یک اصل در نظام شهری مورد توجه قرار می‌گیرد. بنابراین پیشنهاد کلی در این بخش، تهیه و تدوین برنامه مدیریت جامع شهری است(5).
هر واحد ساختمانی چه مسکونی و چه با کاربری‌های دیگر به مقدار زمینی که اشغال می‌کند عوارض دهد. همچنین برای مالکانی که بیشتر از یک ملک دارند عوارض به‌صورت تصاعدی بالا برود، به‌نحوی‌که از سوداگری جلوگیری کند و برای مالک، مقرون‌به‌صرفه نباشد که ملک را نگه دارد. یکی از مشکلات در کلان‌شهرها به‌خصوص تهران عدم توازن در الگوی مالکیت است. اجرای این طرح نیازمند ایجاد نظام شفاف اطلاعاتی به‌منظور دریافت عوارض از خانه‌های خالی و مالیات بر ارزش زمین است. مالیات بر ارزش زمین منجر به عدالت اجتماعی می‌شود چراکه کسانی که قیمت زمینشان بیشتر است مبلغ بیشتری باید پرداخت کنند. هر که زمینش ارزان‌تر است کمتر پرداخت کند. در این صورت برای کسی توجیه اقتصادی ندارد که خانه خود را خالی نگه دارد چون در هر صورت باید عوارض آن را پرداخت کند در نتیجه مبلغ قابل‌توجهی نصیب شهرداری می‌گردد که علاوه بر تأمین هزینه‌های عمرانی و جاری خود در قسمت‌های توسعه‌نیافته شهر، کیفیت خدمات شهری را بالا ببرد.
عملیاتی کردن راهکار فوق یعنی دریافت عوارض از افراد پردرآمد و هزینه کردن برای افراد کم‌برخوردار می‌تواند در کاهش شکاف طبقاتی در جامعه مؤثر باشد و عدالت اجتماعی را محقق سازد.
اخذ مالیات از ساکنان هر واحد مسکونی. برای مثال در اروپا برحسب متراژ یا تعداد نفر ساکن در هر خانه، مالیات زباله گرفته می‌شود. تعهد مردم به پرداخت مالیات به‌عنوان یک راهکار اساسی در کسب درآمد پایدار شهرداری‌ها است. بنابراین شهرداری‌ها به‌جای اینکه منتظر بمانند تا کسی را که می‌خواهد خانه بسازد و پروانه بگیرد، با هزینه‌های مختلف محاصره کنند، باید از مصرف مالیات بگیرند و برعکس باید هزینه‌های اخذ پروانه کم باشد تا افراد انگیزه یابند ساخت‌وساز نمایند و شهر نوسازی شود.
بیشترین عوارض از مصرف گرفته شود و کمترین عوارض از تولید. برای مثال اگر کسی قصد تخریب و نوسازی منزل خود را دارد باید مراحل اداری از پیش رویش برداشته شود. این مراحل با گردش دیجیتالی می‌تواند انجام شود و این امر را تسهیل کند که تولید صورت گیرد. کمترین مبالغ در این مرحله باید اخذ شود و در عوض، عوارضی بر مصرف اعمال شود.
ضرورت چندهسته‌ای شدن کلان‌شهرها به‌منظور توزیع مراکز خدماتی و رفاهی در چهارگوشه شهر به نحوی عادلانه که منجر به افزایش رضایت شهروندان است. این یکی از متغیرهای مهم در تحقق مدیریت جامع شهری است چراکه تحقق عدالت اجتماعی یکی از مؤلفه‌های مهم در مدیریت جامع شهری است. از سوی دیگر توزیع مناسب مراکز رفاهی و خدماتی منجر به کاهش آلودگی و کاهش بار ترافیک می‌شود و رضایت شهروندان افزایش می‌یابد. افزایش رضایت شهروندان منجر به افزایش مشارکت شهروندان در نظام شهری می‌شود.
تسریع در روند بوروکراسی اداری شهرداری‌ها چراکه نظام بوروکراسی در شهرداری‌ها یکی از عوامل مهم در بی‌میلی سرمایه‌گذاران برای سرمایه‌گذاری است. تسریع در روند بوروکراسی منجر به ترغیب سرمایه‌گذاران می‌شود.
استقرار صنایع و ساختارهایی در شهر که با حداقل عارضه برای شهر تولید ثروت کند و اقتصاد شهری رونق گیرد و تحت پوشش پارک‌های علم و فناوری قرار گیرد.
منابع
1- دیاران، نیره و نازنین وجدانی درستکار، ۱۳۹۰، بررسی نظام درآمدی شهرداری‌ها و ارائه پیشنهادهایی جهت درآمدزایی پایدار (نمونه موردی: شهر بیضاء)، همایش ملی شناسایی و تبیین راهکارهای تحقق جهاد اقتصادی در شهرداری‌ها، شیراز، شهرداری شیراز.
2- علی‌آبادی، ﺟــﻮﺍﺩ ﻭ ﺟﻼﻝ ﻣﻌﺼــﻮﻡ، 1381، چالش‌های ﻣﺪﻳﺮﻳﺖ ﺷﻬﺮﻯ ﺩﺭ ﺍﻳﺮﺍﻥ، ﻣﺠﻠﻪ شهرداری‌ها، ﺍﻧﺘﺸﺎﺭﺍﺕ ﺳﺎﺯﻣﺎﻥ شهرداری‌های ﻛﺸــﻮﺭ، ﺳﺎﻝ ﺳﻮﻡ، ﺷﻤﺎﺭﻩ 53
3-تحلیلی بر اصول مدیریت شهری و چالش‌های آن در ایران، 1392 ، نخستین همایش ملی مدیریت یکپارچه شهری و نقش آن در توسعه پایدار، سنندج.
4-کاظمیان ، غلامرضا و زهره عابدینی، 1390، آسیب‌شناسی مدیریت یکپارچه شهری در تهران از منظر سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری شهری، نشریه هنرهای زیبا –معماری و شهرسازی، شماره 46.
5-مقیمی، سید محمد، 1382، اداره امور حکومت‌های محلی (مدیریت شوراها و شهرداری‌ها) ، انتشارات صحت، تهران.
* نویسنده: بهاره فلاحی (دانش‌آموخته دکتری سیاست‌گذاری مسکن)
* شماره مسلسل: 2200269
* شماره شاپا: 5385-2423
