نام مدرس: عبدالكريم معلم
طبقه‌بندي عملياتي در بودجه ايران: به طور كلي عمليات دولت از چهار كانال اصلي منشعب مي‌گردد كه نام هر كانال را «امور» ناميده‌اند هر امور به انشعابات فرعي ديگر بنام «فصل» تقسيم مي‌گردند و هر فصل از چندين «برنامه» تشكيل مي‌شوند. در لوايح و قوانين بودجه، اعتبارات كه تصوير مالي عمليات است در حد برنامه محدود مي‌گردند ليكن هر برنامه به يك يا چندين «فعاليت جاري» و «طرح عمراني» (تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي) تقسيم مي‌شود. هر طرح عمراني مي‌تواند از يك يا چند «پروژه» بوجود آمده باشد و هر پروژه ممكن است از يك يا چندين «قرارداد» تشكيل شود. در طبقه‌بندي عملياتي بودجه مجموعه وظايف و تكاليف دولت در قالب‌هائي بنام «امور» دسته‌بندي و گروه‌بندي شده است كه عبارتند از:
الف) امور عمومي
ب) امور دفاعي و امنيتي
ج) امور اجتماعي و فرهنگي
د) امور اقتصادي
هـ ) امور متفرقه (برای اعتبارات رديفهاي متمركز و متفرقه بودجه)
از قالبهاي طبقه‌بندي تعاريفي قانوني به عمل نيامده است ليكن تعاريفي كه طرح آن مي‌تواند در تكميل آنها مؤثر واقع گردد در زیر ارائه مي‌گردد :
امور – (بخش) – امور مجموعه اي از كوششهاي سازمان يافته همگني است كه بخش عمده و قابل ملاحظه‌اي از وظايف دولت را در بردارد ، مانند امور اجتماعي، بعبارت ديگر امور عبارت از مجموع چند وظيفه مرتبط به هم كه از وظايف عمومي دولت مي‌باشد.
امور عمومي – مجموعه اي از اولين وظايف عمومي دولت مي‌باشد كه موجب برقراري عدالت ، حفظ نظم و امنيت داخلي ، تنظيم روابط خارجي ، وضع قوانين و مقررات و اعمال حاكميت دولت را در تنظيم روابط دستگاههاي دولتي با يكديگر و با مردم و همچنين تنظيم روابط مردم با مردم را در برابر قانون در قالب امور عمومي تعيين مي كند، مانند تنظيم روابط قواي سه‌گانه، اداره عمومي كشور و …
امور دفاعي و امنیتی- مجموعه‌اي از وظايف دولت مي‌باشد كه به منظور حراست از مرزها و حفظ استقلال و تماميت ارضي كشور از طريق دفاع نظامي و غير نظامي بعمل مي‌آيد.
امور اجتماعي و فرهنگی- مجموعه اي از وظايف دولت مي‌باشد كه در زمينه فراهم كردن امكانات زندگي بهتر براي افراد جامعه در شرايط مختلف جهت برقراري تعادلهاي اجتماعي، آموزش و پرورش عمومي، بهداشت و درمان ، تأمين اجتماعي ، حفظ محيط زيست و …
امور اقتصادي- مجموعه اي از وظايف دولت در زمينه ايجاد امكانات توليد، توزيع و مصرف كه از طريق ايجاد و توسعه ظرفيتهاي اقتصادي كشور در جهت تحقق تعادلهاي اقتصادي در جامعه را شامل مي‌شود. مانند كشاورزي ، آب و برق ، صنايع و معادن ، بازرگاني ، نفت و گاز، راه و ترابري و پست و مخابرات و جهانگردي و …
فصل- مجموعه اي از كوششهاي سازمان يافته دولت مي‌باشد، كه خدمات معيني را براي جامعه انجام
مي دهد مانند فصل بهداشت، وظيفه دفاع ملي، وظيفه آب و برق، وظيفه آموزش و پرورش، وظيفه ارتباطات و ..
ناگفته نماند به فصل، وظيفه هم گفته مي‌شود. ضمناً هر فصل به چند برنامه تقسيم مي‌شود.
برنامه- گروه كلي از عملياتي است كه داراي حاصل كار مشخصي است، و بوسيله دستگاههاي دولتي انجام مي‌شود مانند برنامه احداث خانه‌هاي سازماني ، بعبارت ديگر بالاترين سطح طبقه‌بندي كارهاي اجرايي يك دستگاه براي انجام مسئوليتهايي كه در داخل يك وظيفه به آن محول شده است. مانند برنامه آموزش عالي، برنامه توليد نيروي برق و …
فعاليت يا طرح – قسمتي از كارهاي همگن در محدوده برنامه است كه معمولاً توسط يك واحد اجرايي بمنظور رسيدن به اهداف و مقاصد برنامه صورت ميگيرد. حاصل اين نوع كارها، معين و قابل پيش‌بيني بوده ، و انجام آنها به توليد حاصل نهايي يك برنامه كمك مي نمايد. مانند فعاليت نگهداري راههاي آسفالته و ساختمان بيمارستانها.
مجموعه اين كارها اگر جنبه مستمر داشته و هزينه هاي لازم بر اجراي آنها از نوع هزينه‌هاي جاري باشد، فعاليت خوانده مي‌شود و اگر در مدتي محدود اجرا شود و هزينه‌هاي لازم براي اجراي آنها عمدتاً از نوع هزينه‌هاي سرمايه اي باشد طرح خوانده مي‌شود.
فعاليت كوچكترين واحد سنجش اعتبارات جاري است. لكن طرح از چندين پروژه تشكيل مي‌شود و پروژه كوچكترين واحد سنجش اعتبارات عمراني است.
پروژه- مجموعه اي از عمليات هم‌جنسي است كه بر اساس مطالعات توجيهي فني، اقتصادي، اجتماعي، طي مدت معيني و با اعتبار مشخص يك يا چند هدف طرح را پوشش دهد. پروژه، مي تواند از نظر مكان و از نظر، هم جنس بودن عمليات، و از نظر مطالعات اوليه ، و گاهي از نظر طبقه‌بندي رشته‌هاي فني بعنوان يك معيار اندازه گيري انتخاب گردد.
”پروژه‌ها مي‌توانند به قراردادها منتهي شوند. قراردادها بر اساس شرايط عمومي پيمان از طرف دستگاه اجرايي با پيمانكار منعقد مي گردد.”
هر يك از امور مذكور به چندين فصل و هر فصل شامل چندين برنامه مي باشد. در قانون بودجه هر سال حدود 36 فصل و 280 برنامه پيش‌بيني مي‌شود. براي نمونه فصل‌ها و برنامه‌هاي امور اجتماعي به اين شرح‌اند:
امور اجتماعي و فرهنگی شامل سيزده فصل و 114 برنامه است:
| فصل يكم: | آموزش و پرورش | فصل هشتم: | تأمين مسكن |
| فصل دوم: | فرهنگ و هنر | فصل نهم: | حفاظت محيط زيست |
| فصل سوم: | بهداشت، درمان و تغذيه | فصل دهم: | عمليات چند منظوره توسعه نواحي |
| فصل چهارم | تامين اجتماعي و بهزيستي | فصل يازدهم: | آموزش فني و حرفه‌اي |
| فصل پنجم | تربيت بدني و امور جوانان | فصل دوازدهم: | آموزش عالي |
| فصل ششم | عمران شهرها | فصل سيزدهم: | تحقيقات |
| فصل هفتم: | عمران و نوسازي روستاها |
هر يك از فصلهاي فوق داراي چندين برنامه است براي نمونه فصل سيزدهم (تحقيقات) داراي برنامه‌هايي به شرح زير است:
فصل سيزدهم : تحقيقات شامل 10 برنامه است:
1- برنامه تحقيقات اجتماعي
2- برنامه تحقيقات فرهنگي و اجتماعي
3- برنامه تحقيقات دانشگاهي
4- برنامه تحقيقات مسكن و عمران شهري و روستايي
5- برنامه تحقيقات كشاورزي و منابع طبيعي
6- برنامه تحقيقات انرژي
7- برنامه تحقيقات صنعتي
8- برنامه تحقيقات حمل و نقل و ارتباطات
9- برنامه تحقيقات خدمات اقتصادي و بازرگاني
10- برنامه تحقيقات دفاعي و انتظامي
ضمناً هر برنامه در شاخه سرمايه‌اي و عمراني به طرحهايي بخش مي‌شود و هر طرح به پروژه‌هايي تقسيم مي‌گردد.
طبقه‌بندي سازماني:
فعاليتهاي دولت از نظر ماهيت به دو دسته تقسيم مي‌شوند:
1- فعاليتهايي كه اعمال حاكميت دولت را تحقق مي‌بخشند و در واقع جزء وظايف اصلي و جاري دولت مي‌باشند.
2- فعاليتهايي كه اعمال (زمينه‌هاي) تصدي دولت را فراهم مي‌سازند.
فعاليتهاي نوع اول از طريق وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي و فعاليتهاي نوع دوم از طريق شركتهاي دولتي ، بانكها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت صورت ميگيرد بر همين اساس بودجه دولت را به سه قسمت زير تفكيك مي‌نمايند:
الف- بودجه عمومي دولت
ب- بودجه شركتهاي دولتي و بانكها
ج- بودجه موسسات انتفاعي وابسته به دولت
چنين طبقه‌بندي را طبقه‌بندي سازماني مي‌گويند.
از اين طريق دولت مي‌تواند سياستهاي خود در بخشهاي مختلف اعمال نموده و از وضعيت خود در قسمتهاي مختلف مطلع شود.
از قديمي‌ترين و مرسوم‌ترين طبقه‌بندي بودجه در نظام بودجه‌ريزي دولتي، طبقه‌بندي سازماني مي‌باشد.
برخي از عناوين مربوط به اين طبقه بندي در قانون مديريت خدمات كشوري به شرح زير تعريف شده است:
ماده1ـ وزارتخانه: واحد سازماني مشخصي است كه تحقق يك يا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ايجادشده يا مي‌شود و توسط وزير اداره مي‌گردد.
ماده2ـ مؤسسه دولتي: واحد سازماني مشخصي است كه به موجب قانون ايجادشده يا مي‌شود و با داشتن استقلال حقوقي، بخشي از وظايف و اموري را كه بر عهده يكي از قواي سه‌گانه و ساير مراجع قانوني مي‌باشد انجام مي‌دهد.
كليه سازمانهايي كه در قانون اساسي نام‌برده شده است در حكم مؤسسه دولتي شناخته مي‌شود.
ماده3ـ مؤسسه يا نهاد عمومي غيردولتي: واحد سازماني مشخصي است كه داراي استقلال حقوقي است و با تصويب مجلس شوراي اسلامي ايجاد شده يا مي‌شود و بيش از پنجاه درصد (50%) بودجه سالانه آن از محل منابع غيردولتي تأمين گردد و عهده‌دار وظايف و خدماتي است كه جنبه عمومي دارد.
ماده4ـ شركت دولتي: بنگاه اقتصادي است كه به موجب قانون براي انجام قسمتي از تصدي‌هاي دولت به موجب سياستهاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي، ابلاغي از سوي مقام معظم رهبري جزء وظايف دولت محسوب مي‌گردد، ايجاد و بيش از پنجاه درصد (50%) سرمايه و سهام آن متعلق به دولت مي‌باشد.
ماده5 ـ دستگاه اجرائي : كليه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي، مؤسسات يا نهادهاي عمومي غيردولتي، شركتهاي دولتي و كليه دستگاههايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر و يا تصريح نام است از قبيل شركت ملي نفت ايران، سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران، بانك مركزي، بانكها و بيمه‌هاي دولتي، دستگاه اجرائي ناميده مي‌شوند.
طبقه‌بندي اقتصادي:
اين طبقه‌بندي حاصل بودجه برنامه‌اي پيشرفته است و همچنين نشان دهنده ارتباط بين سياستهاي پولي، مالي و اقتصادي دولت در توليد ناخالص ملي مي‌باشد.
در كشور ما چنين طبقه‌بندي به دليل فقدان آمار و اطلاعات كافي صورت نمي‌گيرد.
مراحل گردش بودجه در ايران
مراحلي كه بودجه از ابتدا تا انتها در يك دوره يكساله طي مي نمايد تا فرآيند آن تكميل گردد را مراحل گردش بودجه گويند.گردش بودجه در ايران و قريب به اتفاق كشورهاي جهان كه از نظام پارلماني پيروي مي‌نمايند از چهار مرحله تشكيل شده است كه عبارتند از:
مرحله اول : تهيه و تنظيم لايحه بودجه
مرحله دوم: تصويب بودجه
مرحله سوم: اجراي بودجه
مرحله چهارم: نظارت بر بودجه
مرحله اول : تهيه و تنظيم لايحه بودجه
اين مرحله از يك ديدگاه مهمترين دور بودجه است. در اين گام كاركنان ، متخصصان و كارشناسان مربوط در سازمانها و دستگاههاي دولتي بسيج مي‌شوند تا كار برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي در زمان مقرر به انجام رسد. گردآوري آمار و اطلاعات درست، تجزيه و تحليل اطلاعات و نتيجه‌گيري از آنها، شناسايي و گزينش نيازها و مشكلاتي كه از ميان انبوه مشكلات و نيازها در اولويتند، طراحي درست و دقيق راه‌حلهاي مشكلات، برآورد امكانات و درآمدها، پيش‌بيني هزينه‌ها و ديدن اعتبارات و امكانات لازم متناسب با كارها و هدفهاي هر يك از دستگاهها و سازمانها، از جمله كارهاي بسيار مهم اين مرحله است. چنانچه در اين مرحله به هر دليل امكانات و مشكلات به درستي شناسايي نشوند و راههاي درست و مناسبي براي حل مشكلات و رفع نيازها و تنگناها ديده نشود، و اگر طرح و برنامه درستي براي توزيع و تخصيص منابع پيش‌بيني نشود، برنامه‌ريزي و بودجه ريزي نتيجه و پيامد خوبي نخواهد داشت و با اجراي آن زيانها و خسارتهاي فراوان و سنگيني نيز به بار خواهد آمد.
پيش درآمد مرحله تهيه و تنظيم بودجه ، گزارش اقتصادي است. اين گزارش كه بوسيله سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور تهيه مي‌شود داراي اطلاعاتي درباره امكانات و منابع موجود، مشكلات، نيازها و تنگناها در كشور و شامل پيشنهادهايي براي تخصيص منابع و درآمد براي حل و رفع مسائل و نيازهاست.
كوتاه سخن اينكه گزارش اقتصادي چارچوب تقريبي بودجه‌اي كه بايد تهيه شود را به تصميم‌گيرندگان پيشنهاد مي‌كند. اين گزارش به وسيله سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور تهيه و به هيأت دولت داده مي‌شود.
پس از مطالعه و بررسي گزارش اقتصادي ، بخشنامه بودجه تهيه و با امضاء رئيس دولت به وزارتخانه‌ها، سازمانها و دستگاهها ابلاغ مي‌شود. بخشنامه بودجه كلياتي است بيانگر اولويت‌هاي مورد نظر ، سياستها و گرايش‌هاي دولت، كه بايد مورد توجه دستگاهها باشد. اين بخشنامه نوعي دستور كار كلي تهيه و تنظيم بودجه است تا به وزارتخانه‌ها، سازمانها و دستگاهها چارچوب برنامه و بودجه ، هدفها، اولويتها و خط مشي كلي دولت در سال بودجه را نشان دهد. بخشنامه بودجه افزون بر مطالب كلي ياد شده ، تاريخ تهيه و تنظيم، زمان فرستادن بودجه پيشنهادي دستگاهها و وزارتخانه‌ها به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و تاريخ رسيدگي در آن سازمان و شوراي اقتصاد، و تاريخ فرستادن بودجه پيشنهادي كل به هيأت دولت را نشان مي‌دهد.
پس از ابلاغ بخشنامه بودجه ، دفتر بودجه در هر يك از نهادها، وزارتخانه ها و سازمانها بر حسب مورد بخشهاي مربوط به خود را همراه با دستور كار تهيه و تنظيم بودجه سازمان خود تنظيم و به واحدهايي كه از نظر دفتر ياد شده مركز هزينه يا مركز بودجه‌اند مي‌فرستد. در واقع كار تهيه و تنظيم بودجه از اين هنگام آغاز مي‌شود.
هر يك از مراكز هزينه يا مراكز بودجه بايد بر اساس دستور كار دفتر بودجه، بودجه خود را با دلايل و محاسبات توجيهي و قابل دفاع تهيه كرده در زمان مقرر به دفتر ياد شده پيشنهاد و از آن دفاع كند.
بودجه پيشنهادي مراكز بودجه در دفتر بودجه بررسي و كارشناسي مي‌گردد و بودجه پيشنهادي دستگاه تهيه و تنظيم مي‌شود. بودجه پيشنهادي دستگاه با امضاء بالاترين مقام در چارچوب فرمهاي ويژه به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور فرستاده مي‌شود.
در ماده 13 قانون برنامه و بودجه در اين زمينه چنين آمده است:
«كليه دستگاههاي اجرايي مكلفند برنامه سالانه و بودجه سال بعد خود را همراه با اعتبارات جاري و عمراني مورد نياز طبق دستورالعمل تهيه بودجه به سازمان ارسال دارند.»
در اينجا اين توضيح لازم است كه بودجه‌هاي شركتهاي دولتي به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور فرستاده شده پس از دريافت نظر مشورتي ، براي تصويب به مجمع عمومي صاحبان سهام داده مي‌شود. بودجه شركتها پس از تصويب مجمع عمومي براي هماهنگي كارها و برنامه‌هاي دولت و براساس آگاهي مجلس در «پيوست‌هاي جداگانه» همراه بودجه كل به مجلس فرستاده مي شود.
بودجه‌هاي هر يك از سازمانها و دستگاهها در سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور ، در مديريت‌هاي مربوط ، مطالعه، بررسي و كارشناسي مي‌گردد. معمولاً در اين گام، بر سر درو نماي بودجه پيشنهادي بحث‌هاي مفصلي ميان كارشناسان و مديران سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور از يك سو ، و مديران و كارشناسان دستگاه پيشنهاد دهنده بودجه از سوي ديگر در ميگيرد. دفتر بودجه دستگاه پيشنهاد دهنده مسئول دفاع از بودجه پيشنهادي و دادن توضيح در برابر اشكالات كارشناسان و مديران سازمان مديريت و برنامه‌ريزي در اين زمينه است.
پس از بررسي و كارشناسي بودجه‌هاي پيشنهادي دستگاهها، بودجه‌ها به شوراي اقتصاد فرستاده مي‌شود. در آنجا نيز بحث‌ها و بررسي‌هايي مي‌شود و ممكن است بودجه‌ها تغيير داده شوند.
سرانجام پس از بررسي‌هاي لازم در آن شورا، بودجه كل به هيأت دولت فرستاده مي شود.
بودجه كل پس از بررسي‌ها و تأييد هيأت دولت، به عنوان بودجه كل كشور با امضاء و به وسيله رييس دولت به مجلس تقديم مي‌گردد.
مرحله دوم : تصويب بودجه
تصويب بودجه از وظايف و اختيارات قوه مقننه است با تصويب بودجه اعمال دولت به وسيله نمايندگان ملت تنظيم و كنترل مي‌گردد تصويب بودجه فقط تصويب ارقام و اعداد نيست بلكه اين ارقام مبين سياستها، برنامه ها و خط‌مشيها مي باشد و در واقع بودجه آيينه تمام نماي هدفها، وظايف و عمليات دولتهاست. بودجه يكي از قوي‌ترين وسيله كنترل قوه مجريه توسط قوه مقننه محسوب مي‌شود و يك اصل جهاني در تمام كشورهاست.
لايحه بودجه ، توسط مقام رئيس جمهور به همراه رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي و ساير وزراء در جلسه علني تقديم مجلس شوراي اسلامي مي‌گردد در اين جلسه رئيس جمهور ضمن توضيحات لازم درباره لايحه بودجه پيشنهادي و آثار و نتايج آن گزارش اقتصادي عملكرد سال قبل و سياستها و خط مشي هاي سال بودجه و تشريح سياست مالي، ارزي ، پولي، اقتصادي و يا هر نوع سياست ديگري كه لايحه بودجه متأثر از آن سياستها تهيه و تنظيم گرديده است، گزارش مي‌دهد و نكات برجسته و تبصره‌هاي پيشنهادي را يادآور مي‌شود پس از توضيحات رئيس دولت، لايحه بودجه از طرف رئيس مجلس به كميسيونهاي مربوط ارجاع و سپس در دسترس همه نمايندگان قرار ميگيرد و براي رسيدگي نهايي به كميسيون تلفيق «اصلي» ( كميسون تلفيق «اصلي» تركيبي از يك نفر از اعضاي كميسيونهاي تخصصي به انتخاب همان كميسيون و كليه اعضاي كميسيون امور برنامه و بودجه مي‌باشد.) مجلس شوراي اسلامي ارجاع مي‌گردد.
نمايندگان مجلس از زمان تقديم لايحه بودجه و توزيع آن و پيوست‌ها توسط دولت تا مدت 10 روز مي‌توانند پيشنهادات خود را به كميسيونهاي تخصصي مجلس تقديم نمايند.
كميسيونهاي تخصصي حداكثر ده روز پس از پايان مهلت اخذ پيشنهادات نمايندگان و بررسي آنها نظرات خود را كتباً به كميسيون تلفيق «اصلي» اعلام مي دارند.
روش كار كميسيون تلفيق « اصلي» معمولاً در مرحله اول بررسي پيشنهادات كميسيونهاي تخصصي در باب تبصره ها، و اصلاحات عبارتي يا تغيير يا حذف تبصره‌هاي پيشنهادي است.
پس از تبصره‌ها كار بررسي درآمدها و نحوه پيش بيني آنها و مقررات حاكم بر اخذ وصوليها مطرح مي‌شود به طوري كه مجموع درآمدها، واقعي، يا نزديك به تقريب قطعي باشد. سپس مرحله بررسي هزينه‌هاي دستگاههاي اجرايي مطرح مي‌گردد. در هر حال مهلت تقديم گزارش به جلسه علني مجلس حداكثر 35 روز پس از تقديم لايحه بودجه مي باشد.
در جلسه علني ابتدا مخبر كميسيون تلفيق «اصلي» گزارش كار كميسيون در باب درآمدها و هزينه‌ها و تبصره‌ها را عنوان مي كند و سپس مخبران كميسيونهاي تخصصي به ترتيب نقطه نظرهاي خود را كه در زمان مقرر پيشنهاد و به چاپ رسيده است بيان مي‌دارند.
در جلسه علني پس از رسيدگي به كليات بودجه و تصويب آن به پيشنهادات مربوط به درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار بودجه عمومي دولت، رسيدگي و سقف آن به تصويب خواهد رسيد و پس از آن پيشنهادهاي مربوط به تبصره‌ها و رديفهاي هزينه رسيدگي مي‌گردد.
پس از تصويب بودجه با امضاي رئيس مجلس لايحه بودجه به شوراي نگهبان احاله
مي‌شود و پس از دريافت نظرات شوراي نگهبان ممكن است به منظور اصلاحات مجدداً جلسه علني تشكيل گردد و البته ممكن است جلسات علني بررسي بودجه با حضور اعضاي شوراي نگهبان منعقد شود تا در جريان امر تسريع بعمل آيد. پس از طي مراحل قانوني و تأييد شوراي نگهبان قانون بودجه با امضاي رئيس مجلس به رياست جمهوري جهت امضاء و ابلاغ به دولت جهت اجرا ارسال مي‌گردد.
مرحله سوم: اجراي بودجه
اين مرحله داراي اهميت ويژه اي است. بهترين قانونها در صورتي كه درست اجرا نشوند اثر مثبت ندارند و زيان‌آور نيز خواهند بود. اجراي درست بودجه شرط اصلي به بار نشستن زحمت‌ها و كوشش هاي مراحل تهيه و تنظيم بودجه است.
بودجه از اين مرحله داراي ويژگي قانون بودن است. بدين مناسبت در اين گام، نگاهي به جنبه هاي قانوني و الزامات آن مي‌شود.
قانون بودجه مانند هر قانون ديگر به وسيله رييس دولت به سازمانها و دستگاههاي مربوط «ابلاغ» مي شود.
تبصره ماده 75 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 خورشيدي در اين زمينه چنين مي‌گويد:
«حداكثر تا اول ارديبهشت‌ماه هر سال بايد بودجه عمراني مصوب آن سال و اعتبارات كليه دستگاهها و موافقتنامه‌ها به آنها ابلاغ و مقداري از اعتبارات طبق قانون به دستگاههاي مجري تخصيص داده شود.»
اعتبارات مصوب بر حسب فعاليتها و طرحها ابلاغ مي‌شود. موافقتنامه‌ها توسط مدير دستگاههاي اجرايي از يك سو و رئيس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور از سوي ديگر امضاء مي شود.
موافقتنامه نشان‌دهنده ويژگي‌هايي مانند موضوع سرمايه گذاري يا هزينه‌ها، عملكرد سال‌هاي گذشته، اعتبارات لازم براي سال بودجه، هدف و توجيهات اقتصادي، اجتماعي و فني براي هر طرح سرمايه‌گذاري است.
سير قانوني اجرايي بودجه از نظر قانون محاسبات عمومي (مصوب 1366 خورشيدي) بدين ترتيب است:
– تشخيص
– تأمين اعتبار
– تعهد
– تسجيل
– صدور حواله
– درخواست وجه
– پرداخت وجه (هزينه)
تشخيص
مجريان بودجه در دستگاهها نخست به گزينش كالاها و خدماتي مي‌پردازند كه براي اجراي طرحها و انجام فعاليتها و وظايفشان ضروري تشخيص مي‌دهند. ماده 17 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 خورشيدي در تعريف «تشخيص» چنين مي‌گويد:
«تشخيص ، عبارت است از تعيين و انتخاب كالا و خدمات و ساير پرداخت‌هايي كه تحصيل يا انجام آنها براي نيل به اجراي برنامه هاي دستگاههاي اجرايي ضروري است.»
تأمين اعتبار
پس از گزينش كالا و خدمات ، بها و هزينه مربوط برآورد و درخواست اعتبار مي‌شود.
«تأمين اعتبار» در ماده 18 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 خورشيدي چنين تعريف شده است:
«تأمين اعتبار عبارت است از اختصاص دادن تمام يا قسمتي از اعتبار مصوب براي هزينه معين.»
ماده 7 قانون ياد شده « اعتبار» را اين‌گونه تعريف مي‌كند:
« اعتبار عبارت از مبلغي است كه براي مصرف يا مصارف معين به منظور نيل به اهداف و اجراي برنامه‌هاي دولت به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد.»
تعهد
تعهد بخش اصلي و مرحله عيني اجراي بودجه است. مرحله‌اي كه كالا خريده و خدمت و كار انجام مي‌شود. ماده 19 قانون محاسبات عمومي در اين‌باره مي‌گويد كه تعهد ايجاد بدهي برذمه دولت است ناشي از تحويل كالا يا انجام خدمت ، اجراي قراردادها مطابق با مقررات، صدور حكم‌هاي مراجع قانوني و با صلاحيت، پيوستن به قراردادها و عضويت در مجامع بين المللي.
تسجيل
بدهي دولت يا دستگاه دولتي بر مبناي دلايل، سندها و مدارك اثبات كننده و قانوني بايد ثابت و مبلغ آن روشن شود تا قابل پرداخت باشد. اين فرايند در ماده 20 قانون يادشده زير عنوان «تسجيل» چنين تعريف شده است:
« تسجيل عبات است از تعيين ميزان بدهي قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارك اثبات‌كننده بدهي.»
ماده 50 قانون محاسبات عمومي مي‌گويد كه وجود اعتبار به تنهايي مجوز خرج و ايجاد‌كننده بدهي به نفع شخص نيست. بنابراين بايسته است كه براي هر هزينه يا براي ايجاد هرگونه بدهي به نفع اشخاص و بر ذمه دولت يا دستگاه دولتي، افزون بر دريافت اعتبار، ديگر مسيرهاي قانوني نيز پيموده شود و مجوزهاي لازم از مراجع و مسئولان مربوط دريافت گردد.
درباره درآمدها ماده 37 همين قانون مي گويد كه پيش بيني درآمدها و يا ديگر منابع تأمين اعتبار در بودجه كل كشور مجوزي براي وصول از اشخاص نيست و در هر مورد مجوز قانوني ضروري است. ماده 38 وصول درآمدهايي كه در بودجه كل كشور منظور نشده باشد را طبق قوانين و مقررات مربوط به خود، مجاز اعلام مي كند.
صدور حواله
پس از مسجل شدن بدهي و تعيين مبلغ آن (مرحله تسجيل)، اقدام براي پرداخت بدهي آغاز مي‌شود. در اين دور مسئولان مربوط در دستگاهها براي عمل به تعهد و پرداخت بدهي مسجل شده، حواله‌هاي نوشتاري صادر مي‌كنند تا ذيحساب از محل اعتبارات مربوط، بدهي دستگاه را به نفع بستانكار پرداخت كند. اين كار در ماده 21 قانون محاسبات عمومي «صدور حواله» خوانده مي‌شود.
درخواست وجه
در اين بخش از فرآيند اجرا، ذيحساب براي پرداخت بابت حواله‌هايي كه از سوي مسئولان اجرايي صادر شده‌اند، از خزانه درخواست واريز پول يا وجه به حساب بانكي دستگاه اجرايي مي‌كند(موضوع ماده 22 قانون محاسبات عمومي.)
بيان اين نكته نيز ضروري است كه ماده 65 قانون محاسبات عمومي تمامي دستگاهها و سازمان ها را مكلف كرده است تا «..پرداختهاي خود را منحصراً از طريق حسابهاي بانكي مجاز انجام دهند…»
پرداخت وجه (هزينه)
هزينه پرداختي است قطعي در برابر تعهد يا زير عنوانهايي كه قانون تأييد مي‌كند، پس از تشخيص ، تأمين اعتبار ، تعهد، تسجيل ، صدور حواله و درخواست وجه . (موضع ماده 23 قانون محاسبات عمومي).
پس از شرح مرحله اجراي بودجه، بيان اين نكته ضروري است كه ماده 53 قانون محاسبات عمومي مسئوليتهاي اجراي بودجه را به شرح زير تقسيم و اعلام كرده است:
«اختيار و مسئوليت تشخيص، انجام تعهد، و صدور حواله به عهده وزير يا رئيس موسسه و مسئوليت تأمين اعتبار و تطبيق پرداخت با قوانين و مقررات به عهده ذيحساب مي‌باشد.»
سوال مهمی که در اینجا مطرح می شود این است که آیا میتوان بدون رعایت مراحل تفصیلی اجرای بودجه، وجه در اختیار ذی نفع قرار داد؟
در پاسخ باید گفت، به منظور تسهیل در اجرای بودجه و همچنین در انجام فعالیت ها و اقدامات ضروری که عامل زمان در آنها با اهمیت است، در قانون محاسبات عمومی مواردی تحت عنوان تنخواه، تنخواه گردان، پیش پرداخت و علی الحساب به صورت ذیل مطرح گردیده است که ممکن است یک یا چند مورد از مراحل تفصیلی اجرای بودجه جهت دریافت وجه و یا پرداخت به ذی نفع ابدا رعایت نگردد.
تنخواه و تنخواه گردان
تنخواه: وجوهی است که بدون رعایت مراحل تفصیلی اجرای بودجه از محل اعتبارات مصوت در بودجه، برای هزینه های جاری و عمرانی در نظر گرفته می شود.
تنحواه به منظور تسریع در انجام عملیات اجرایی صورت می گیرد.
تنخواه گردان: به کسی گویند که وجه تنحواه در عهده او پرداخت می گردد. بر اساس قانون محاسبات عمومی، تنخواه گردان به چهار صورت است:
1- تنخواه گردان خزانه
طبق ماده 24 قانون محاسبات عمومی : عبارت از وجهی است که به موجب قانون و به میزان معین در هر سال مالی از محل حساب درآمد های عمومی نزد بانک مرکزی برای رفع احتیاجات نقدی خزانه در اول همان سال به وزارت امور اقتصادی و دارایی داده می شود.
2- تنخواه گردان استان
طبق ماده 25 قانون محاسبات عمومی : عبارت از وجهی است که خزانه از محل اعتبارات مصوب، به منظور ایجاد تسهیلات لازم در پرداخت هزینه های جاری و عمرانی دستگاههای اجرایی محلی تابع نظام بودجه استانی، در اختیار نمایندگی های خزانه در مرکز استان قرار می دهد.
3- تنخواه گردان حسابداری
طبق ماده 26 قانون محاسبات عمومی : عبارت از وجهی است که خزانه یا نمایندگی خزانه در استان از محل اعتیارات مصوب برای انجام بعضی از هزینه های سال جاری و تعهدات قابل پرداخت سالهای قبل در اختیار ذیحساب قرار می دهد تا در قبال حواله های صادره واریز و با صدور درخواست وجه مجددا دریافت گردد.
4- تنخواه گردان پرداخت
طبق ماده 27 قانون محاسبات عمومی : عبارت از وجهی است که از محل تنخواه گردان حساب داری از طرف ذیحساب با تایید بالاترین مقام اجرایی و یا مقامات مجاز از طرف آنها برای انجام برخی هزینه ها در اختیار واحد ها یا مامورینی که به موجب این قانون و آیین نامه های اجرایی آن مجاز به دریافت تنخواه گردان هستند قرار می گیرد تا به تدریج که هزینه های مربوط انجام می شود اسناد هزینه تحویل و مجددا وجه دریافت دارند.
پیش پرداخت
طبق ماده 28 قانون محاسیات عمومی : ” عبارت است از پرداختی که از محل اعتبارات مربوط بر اساس احکام و قراردادها طبق مقررات، پیش از انجام تعهد صورت می گیرد. ”
پیش پرداخت برای انجام فعالیت ها و طرح هایی صورت می گیرد که بر اساس قرارداد، دولت ملزم به پرداخت آن است و یا شروع اینگونه طرح ها ماهیتا نیازمند پرداخت می باشد، مانند ساخت یک کالا که مستلزم سفارش است، یا انجام فعالیت های ساختمان سازی و عمرانی که پیمانکار برای شروع مبلغی را مطالبه می کند.
علی الحساب:
طبق ماده 29 قانون محاسیات عمومی : ” عبارت است از پرداختی که به منظور ادای قسمتی از تعهد، با رعایت مقررات صورت می گیرد.
پرداخت های علی الحساب برای حالاتی است که تمام یا قسمتی از عملیات اجرایی به وسیله پیمانکار ( مجری) انجام شده، منتهی به دلیل قطعیت نیافتن هزینه ها و عدم انجام تمام مراحل تفصیلی اجرای بودجه به صورت علی الحساب پرداخت و بعد از رسیدگی به اسناد و مدارک و قطعیت یافتن تسویه حساب می گردد.
مرحله چهارم: نظارت بر بودجه
نظارت بر بودجه نقش مهمي در حصول به اهداف پيش‌بيني شده در بودجه و برنامه‌هاي دولت دارد. هرچه بودجه برنامه‌اي‌تر تهيه گردد، نظارت بر آن نيز به نحو مطلوبتري انجام مي‌شود.
نظارت بر بودجه در ايران به چهار طريق انجام مي‌شود:
1. نظارت مالي که نظارت وزارت امور اقتصادي و دارايي است.
2. نظارت عملياتي که نظارت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور است.
3. نظارت قوه مقننه که نظارت ديوان محاسبات و نمايندگان مجلس است.
4. نظارت قوه قضائیه
نظارت مالي از طريق ذيحسابان وزارت اقتصاد و دارايي بعمل مي‌آيد. ذيحسابان در واقع علاوه بر كنترل مالي و وظايفي كه به موجب قانون بعهده آنهاست، راهنماي خوبي براي مديران دستگاههاي اجرايي مي‌باشند.
نظارت عملياتي به موجب «قانون برنامه و بودجه كشور» به عهده سازمان مديريت و برنامه‌ريزي مي‌باشد كه در حين اجراي عمليات دستگاههاي اجرايي صورت ميگيرد. نظارت قوه مقننه از طريق ديوان محاسبات و نمايندگان مجلس در قالب سوال از وزرا و نهايتاً تصويب لايحه تفريغ بودجه صورت مي گيرد. لايحه تفريغ بودجه بوسيله ديوان محاسبات تهيه و تنظيم و جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد. در لايحه تفريغ بودجه عملكرد دولت در سال بودجه اي مورد نقد و بررسي قرار مي گيرد و تا زمانيكه لايحه مذكور به تصويب مجلس شوراي اسلامي نرسد، دولت مسئول مي باشد و لذا چنين امري نوعي نظارت قوه مقننه محسوب مي‌گردد.
1- نظارت مالي یا نظارت وزارت امور اقتصادي و دارايي
نظارت وزارت دارايي نظارت مالي است و بيشتر جنبه اداري دارد. در ماده 90 قانون محاسبات عمومي چنين آمده است: « اعمال نظارت مالي بر مخارج وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي و شركتهاي دولتي از نظر انطباق پرداختها با مقررات اين قانون و ساير قوانين و مقررات راجع به هر نوع خرج ، بعهده وزارت امور اقتصادي و دارايي است.»
بعد از ابلاغ بودجه مصوب و قبل از پرداخت هرگونه وجهي به دستگاههاي اجرايي و ذي نفع بايستي مراحلي از تخصيص اعتبار، مبادله موافقتنامه، تشخيص ، تأمين اعتبار، تعهد و … طي شود تا دستگاه اجرايي بتواند از اعتبار مصوب مربوط به خود استفاده نمايد. اين مراحل در واقع همان نظارت مالي وزارت اقتصاد و دارايي است.
نظارت مالي وزارت دارايي از طريق ذيحسابان ، خزانه داري و كميته تخصيص اعتبار بعمل مي‌آيد.
1-1) ذيحساب
بر اساس ماده 31 قانون محاسبات، ذيحساب مأموري است كه به موجب حكم وزارت اقتصاد و دارايي از بين مستخدمين رسمي واجد صلاحيت به منظور نظارت و تأمين هماهنگي لازم در اجراي مقررات مالي و محاسباتي در وزارتخانه‌ها، موسسات، شركتهاي دولتي و دستگاههاي اجرايي محلي و موسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي به اين سمت منصوب مي‌شود.
وظيفه ذيحسابان بيشتر جنبه مالي دارد، به عبارت ديگر آنها نظارت مي نمايند تا هزينه‌ها در چارچوب قوانين و مقررات بعمل آيد.
2-1) خزانه داري كل كشور
خزانه‌داري كل كشور محل نگهداري وجوه درآمدهاي عمومي دولت و مواردي كه قانون پيش‌بيني شده است، مي‌باشد و زير نظر وزارت امور اقتصاد و دارايي قرار دارد. وجوه مربوط به خزانه در حسابهايي كه به همين منظور نزد بانك مركزي مشخص شده است واريز مي‌گردد و دريافت هرگونه وجهي بر اساس قانون در حدود اعتبارات مصوب بعمل مي‌آيد . بر اساس اصل 53 قانون اساسي:
«كليه دريافتهاي دولت در حساب خزانه‌داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام ميگيرد.»
نكته قابل توجه اينكه خزانه داري كل و نمايندگي‌ها در هنگام كارسازي وجه به حساب دستگاههاي اجرايي دقت مي‌نمايند كه وجوه پرداختي حداكثر در حدود اعتبارات مصوب و مطابق با قوانين و مقررات باشند، لذا چنين اقداماتي نوعي نظارت محسوب مي‌گردد.
3-1) كميته تخصيص اعتبار
همانطور كه قبلاً توضيح داديم، اعتبار مصوب فعاليتهاي جاري و عمراني به يكباره د روجه دستگاه اجرايي كارسازي نمي‌گردد، بلكه عمل تخصيص در چند مرحله صورت ميگيرد.
همچنين تخصيص درمراحل بعدي منوط به ارائه گزارش پيشرفت عمليات اجرايي بوسيله دستگاهها به كميته تخصيص اعتبار مي باشد، لذا به دليل اينكه مسئوليت خزانه‌داري كل دبيرخانه تخصيص در وزارت امور اقتصادي و دارايي و ادارات تابعه در استانها مي‌باشد، تخصيص اعتبار بوسيله اين وزارتخانه انجام مي‌شود و در واقع از اين طريق نوعي نظارت به عمل مي‌آيد.
2- نظارت عملياتي یا نظارت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور
نظارت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور جنبه عملياتي دارد و در حين اجراي طرح يا فعاليت صورت مي گيرد. در اينجا سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور نظارت مي‌نمايد كه آيا عمليات انجام شده بوسيله دستگاه اجرايي با موافقتنامه مبادله شده مطابقت دارد يا خير؟ در بند 6 ماده 5 قانون برنامه و بودجه آمده است : « نظارت مستمر در اجراي برنامه‌ها و پيشرفت سالانه آنها طبق مفاد فصل نهم اين قانون » از وظايف سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور است.
3– نظارت قوه مقننه
در كشورهايي كه از نظام پارلماني پيروي مي‌كنند، معمولاً چنين نظارتي از وظايف قوه مقننه است و بدين منظور انجام ميگيرد كه بررسي گردد آيا اجراي بودجه مطابق قوانين و مقررات و آنگونه كه مجلس تصويب نموده صورت گرفته است يا خير؟ نظارت قوه مقننه در ايران به دو صورت انجام مي‌شود:
1-3- نظارت قضايي
2-3- نظارت پارلماني
1-3- نظارت قضايي
نظارت قضايي بر عهده ديوان محاسبات است كه مستقيماً زير نظر مجلس شوراي اسلامي انجام وظيفه مي‌نمايد.
در زيرمجموعه ديوان محاسبات به تعداد لازم مشاور، حسابرس و كارشناس فني وجود دارد كه كار حسابرسي و رسيدگي به امور مالي دستگاههاي اجرايي را عهده‌دار مي‌باشند.
ديوان محاسبات همچنين داراي يك دادسرا و به تعداد لازم هيأتهاي مستشاري است كه كار رسيدگي به تخلفات و گزارشات ارسالي از سوي كارشناسان و بازرسان را بعهده دارند.
ماده 1 قانون محاسبات كشور مي‌گويد: « هدف ديوان محاسبات كشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران عبارت است از اعمال كنترل و نظارت مستمر مالي به منظور پاسداري از بيت المال از طريق»:
الف- كنترل عمليات و فعاليتهاي مالي كليه وزارتخانه‌ها، موسسات ، شركتهاي دولتي و ساير دستگاههايي كه به نحوي از انحا بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند.
ب- بررسي و حسابرسي وجوه مصرف شده و درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار در ارتباط با سياستهاي مالي تعيين شده در بودجه مصوب با توجه به گزارش عملياتي و محاسباتي مأخوذه از دستگاههاي مربوطه.
ج- تهيه و تدوين گزارش تفريغ بودجه به انضمام نظرات خود و ارائه آن به مجلس شوراي اسلامي
وظايف ديوان محاسبات را مي‌توان به دو دسته تقسيم نمود:
1-1-3) وظايف نظارتي كه راجع به آن مشروحاً توضيح داديم.
2-1-3) تهيه لايحه تفريغ بودجه
تفريغ در لغت به معناي «فارغ آمدن، فارغ ساختن، خالي كردن ظرف» مي باشد و در اصطلاح به تجزيه و تحليل عملكرد مالي دولت گويند.
دیوان محاسبات مکلف است با بررسی حسابها و اسناد و تطبیق با صورت حساب عملکرد سالانه بودجه کل کشور نسبت به تهیه تفریغ بودجه سالانه اقدام و هر سال گزارش تفریغ بودجه سال قبل را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم و هر نوع تخلف از مقررات را رسیدگی و به هیاتهای مستشاری ارجاع نماید.
2-3) نظارت پارلماني
نظارت پارلماني كه از طريق مجلس شوراي اسلامي صورت ميگيرد آخرين مرحله نظارت بر بودجه محسوب مي‌شود. نظارت پارلماني به دو صورت انجام مي‌شود:
1-2-3) رسيدگي به لايحه تفريغ بودجه
1-2-3) رسيدگي در قالب سوالات نمايندگان مردم در مجلس
برخی نظارت قوه قضائیه از طریق سازمان بازرسی کل کشور که بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری صورت می گیرد را نیز به عنوان یک نوع دیگر نظارت بر بودجه بیان می کنند. که در ذیل مختصری در این مورد نوصیح داده می شود :
4 – نظارت قوه قضائیه بر بودجه
قوه قضائیه در حدود وظایف خود بر حسن اجرای قوانین از جمله قانون بودجه کل کشور نظارت دارد.
نظارت قوه قضائیه بر عملکرد دستگاههای اجرایی علی الاصول از طریق سازمان بازرسی کل کشور انجام
می گیرد و نیز قضاوت و صدور رای در خصوص مواردی که در ارتباط با امور مالی و محاسباتی یا به طریق دیگر اعلام می شود دادگاههای دادگستری صورت می پذیرد.
“طبق اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران”، سازمان بازرسی کل کشور بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسیت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری، تشکیل،و زیر نظر رئیس قوه قضائیه انجام وظیفه می کند، و در حدود وظایف قوه قضائیه بازرسی امور دستگاههای اجرایی از جمله امور مربوط به بودجه دولت را انجام می دهد.
در بازرسی هایی که به دنبال شکایت انجام می گیرد یک نسخه از گزارش مبنی بر تشخیص تخلف توسط سازمان به دیوان عدالت اداری ارسال می گردد.
بنابراین سازمان بازرسی کل کشور به منزله چشم و گوش قوه قضاییه از نظر حسن اجرای صحیح قوانین و مقررات در کشور است.
. روشهاي پيش‌بيني درآمدها و برآورد هزينه‌ها:
الف- روشهاي پيش‌بيني درآمدها
براي پيش‌بيني درآمدها روشهاي مختلفي وجود دارد كه برخي از آنها ذيلاً بيان مي‌گردد:
1- روش سال ماقبل آخر: بر اساس اين روش درآمدهاي دولت بايد دقيقاً برابر وصوليهاي سال ماقبل آخر سالي كه بودجه آن تهيه و تنظيم مي شود برآورد گردد.
مثلاً پيش‌بيني درآمد سال 1387 بايد برابر درآمد قطعي سال 1385 باشد.
2- روش حد متوسط ها: اين روش مكمل روش سال ماقبل آخر مي‌باشد.
در اين روش پیش بینی درآمد بر مبنای ميانگين درآمدهاي واقعی دوران گذشته (3 یا 5 سال قبل) محاسبه مي شود.
3- روش پيش‌بيني مستقيم: در اين روش كارشناسان با توجه به دقيق‌ترين آمار و اطلاعات از اوضاع و احوال اقتصادي و اجتماعي، درآمدها را برآورد مي نمايند.
4- روش سنجيده منظم: در اين روش با استفاده از تكنيكها و روشهاي آماري و با تجزيه و تحليل همبستگي‌ها و جمع‌آوري پرسشنامه، پيش بيني انجام مي شود.
در اين روش ضمن استفاده از تكنيك‌هاي آماري بوسيله پرسشنامه مخصوص از پرداخت كنندگان خواسته مي‌شود تا ماليات خود را براي سال بعد تخمين بزنند (اين عمل در ايران روش ”خود اظهاري“ گفته مي‌شود.)
قابل توجه است كه براي پيش‌بيني هر يك از انواع درآمدها بايد از يك يا چند روش و اصول مربوط به آنها استفاده شود تا نتيجه صحيح‌تر و بهتر بدست آيد.
ب- روشهاي برآورد هزينه‌ها:
معمولاً بودجه را از لحاظ برآورد هزينه ها و رسيدگي به آنها به هفت نوع به شرح زير تقسيم مي‌كنند:
1- بودجه متداول (سنتي)
2- بودجه‌ريزي افزايشي
3- بودجه برنامه‌اي (Planning Programing Budgeting)
4- بودجه عملياتي (Performance Budgeting)
5- بودجه ریزی به روش برنامه‌ريزي، طرح‌ريزي و بودجه‌ريزي ) P.P.B.S
6- بودجه‌ريزي بر مبناي صفر(Zero-Base Budgeting)
7- بودجه منعطف يا متغير (دگرگوني پذير)
1- بودجه متداول
بودجه متداول را مي‌توان قديمي‌ترين و در عين حال ساده‌ترين بودجه‌ريزي دانست. در اين بودجه‌بندي، هزينه دستگاههاي اجرايي به تفكيك فصول و مواد هزينه برآورد مي‌شود ولي عملياتي كه اجراي آنها مورد نظر است در بودجه منعكس نمي‌شود. در اين بودجه‌بندي تأكيد بر صرفه‌جويي و كنترل در مصرف اعتبارات است. يعني توجه اصلي در اين روش معطوف به داده‌ها مي‌باشد تا ستاده‌ها و نتايج كار. در بودجه‌ريزي متداول، برآورد هزينه‌ها معمولاً بر اساس هزينه‌هاي قطعي سال ماقبل آخر و نيمه اول سال جاري بعمل مي‌آيد.
در ايران تا قبل از سال 1343 شمسي، بودجه كل كشور بر حسب بودجه متداول تهيه و تنظيم مي‌شد. ولي از آن سال به بعد تحولي در بودجه‌ريزي بعمل آمد و وظيفه تهيه بودجه جاري نيز به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي واگذار گرديد و از آن سال به بعد بودجه جاري نيز بصورت برنامه‌اي درآمد. قابل توجه است كه بودجه عمراني قبلاً توسط سازمان برنامه و بصورت برنامه‌اي تهيه مي‌شد و تهيه بودجه جاري بر عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي بود.
2- بودجه ريزي افزايشي:
در اين سبك بودجه ريزي حجم عمليات دستگاه را ثابت فرض مي‌كنند و افزايش يا كاهش هزينه‌ها را در برابر حجم عمليات ثابت مقايسه و برآورد مي‌نمايد كه به «نگهداشت سطح عمليات» موسوم است. در صورتي كه در بودجه، حجم عمليات توسعه يابد يا وظيفه جديدي به دستگاه اجرايي محول گردد آثار مالي آن به تفكيك در بودجه منظور مي‌گردد. اين روش در برآورد هزينه هاي سال بعد (سال بودجه) بسيار مؤثر است و مي‌تواند به عنوان يك ابزار سريع در تخمين برآورد هزينه‌ها كمك شايان توجهي نمايد. اساس كار متكي بر اعطاي اعتبارات سال قبل است كه در سال بعد (سال بودجه) تغييرات حاصل از نرخ تورم و تعديل قيمت كالاها و خدمات (نگهداشت سطح) برآورد و توسعه عمليات كمي و كيفي به آن اضافه مي گردد و گاهي اوقات وظيفه يا كار جديدي به دستگاه محول مي‌شود كه از مجموع سه عامل نگهداشت سطح، توسعه عمليات و كار جديد به جمع كل بودجه در سال بعد دسترسي مي‌يابيم.
از مزاياي اين روش سرعت عمل در طبقه‌بندي موارد هزينه در قالبهاي مشخص تصميم گيري است، و معايب آن عدم دقت در ارائه بودجه يا برآورد بودجه‌اي مي‌باشد.
براي روشن شدن موضوع، مفهوم نگهداشت سطح، توسعه عمليات و كار جديد را بيان مي‌كنيم.
نگهداشت سطح:
حجم عمليات را ثابت فرض مي كنيم و تغييرات قيمت كالاها و خدمات را به صورت افزايش يا كاهش مورد تعديل قرار مي‌دهيم در اين حال ارقام بدست آمده را نگهداشت سطح مي‌گويند.
فرض كنيد 100 نفر هنرجو 100 عدد الكترود جوشكاري را با 100 واحد ريالي خريداري نموده‌اند در سال آينده همان 100 نفر هنرجو همان 100 الكترود جوشكاري را با 110 واحد ريالي خريداري بنمايند اين 10 واحد ريالي اضافي را نگهداشت سطح مي گوييم(قيمتها).
در مثال ديگر فرض كنيد 10 نفر بايگان 1000 پرونده پرسنلي را با حقوق و مزاياي 10.000 واحد ريالي انجام داده اند در سال آينده همين 10 نفر بايگان همان 1000 پرونده پرسنلي را با حقوق و مزاياي 11.000 واحد ريالي انجام خواهند داد زيرا آنان در طي سال از مزاياي شغل، افزايش سنواتي و ارتقاء گروه ب مبلغ 1000 واحد ريالي برخوردار خواهند شد (مزدها). پس نگهداشت سطح در جهت افزايش يا كاهش قيمتها و مزدها عمل مي نمايد و حجم عمليات را ثابت فرض مي‌كند. البته هميشه ممكن است قيمت كالاها در جهت افزايش نباشد و كاهش نيز داشته باشد و گاهي اوقات دستمزدها نيز نسبت به سال قبل از كاهش برخوردار باشد در هر حال نگهداشت سطح مانند تيغ دو لبه عمل مي كند و تغييرات مزد و قيمت كالاها را در برابر حجم كار و عمليات ثابت تعديل مي‌نمايد.
انواع اعتبارات در قالب نگهداشت سطح شامل ارتقاء گروه و افزايش سنواتي و افزايش مزاياي شغل، افزايش بهاي بنزين و آب و برق و تلفن و مواد مصرفي و غيره است.
توسعه عمليات:
تغييراتي كه در جهت افزايش حجم عمليات دستگاه يا تعديل پرسنل دستگاه بوجود مي‌آيد توسعه عمليات گفته مي‌شود.
كار جديد:
چنانچه وظيفه جديدي بر حسب قانون به دستگاهي واگذار شود و يا از دستگاهي منتزع و عيناً به دستگاه ديگري انتقال يابد به «كار جديد» يا وظيفه جديد موسوم است كه به سقف اعتبارات دستگاه ، هزينه اجراي آن اضافه گردد.
بنابراين با در نظر داشتن اقلام هزينه در سال قبل مي توان با شناخت از تغييرات در سال بعد بودجه دستگاههاي اجرايي را به راحتي در قالب سقف نگهداشت سطح و توسعه عمليات و كار جديد را به تفكيك محاسبه نمود. حتي ممكن است بودجه دستگاهي در قالب نگهداشت سطح عمليات ، به دو برابر افزايش يابد كه در اين صورت حجم عمليات دستگاه ثابت ولي افزايش قيمت كالاها و خدمات سبب افزايش سقف بودجه مصوب به دو برابر سال قبل شده است و در واقع منظور كردن نرخ تورم در بودجه دستگاهها با حجم عمليات ثابت بيانگر تعريف نگهداشت سطح است. نمونه‌اي از روش ارائه بودجه افزايشي:
3- بودجه برنامه‌اي:
بودجه برنامه‌اي بودجه‌اي است كه در آن اعتبارات بر حسب وظايف، برنامه ها و فعاليتهايي كه سازمان دولتي در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود بايد انجام دهد، پيش‌بيني شده باشد. به عبارت ديگر در بودجه برنامه‌اي مشخص مي‌شود كه دولت و دستگاههاي دولتي در سال اجراي بودجه اولاً داراي چه اهداف، وظايف و مقاصد مصوب مي‌باشند. ثانياً، براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور، بايد كدام برنامه‌ها، عمليات و فعاليتها را با چه ميزان اعتبارات انجام دهد.
در بودجه برنامه‌اي نيز، مانند بودجه متداول، از طبقه‌بندي اعتبارات بر حسب فصول و مواد هزينه استفاده مي شود – با اين تفاوت كه در بودجه متداول، كل اعتبارات هر سازمان دولتي در فصول و مواد هزينه مختلف پيش بيني مي‌شود در صورتي كه در بودجه برنامه‌اي، اعتبارات هر يك از برنامه ها، فعاليتها و طرحهاي سازمان دولتي در قالب فصول و مواد هزينه پيش بيني مي‌گردد.
در اين روش، اصل بر طبقه‌بندي عملياتي قرار دارد و مواد هزينه در درجه دوم اهميت هستند. در واقع این روش نوعی طبقه بندی است که قصد دارد با برقراری ارتباط میان مواد هزینه و عوامل به کار گرفته شده و نتایج حاصل از انجام برنامه ها نشان دهد که در سال بودجه چه کالاها و خدماتی به صورت محصول نهایی فعالیتهای بخشهای دولتی برای رسیدن به اهداف مصوب دولت تولید یا ارائه شده است.
4- بودجه عملياتي:
بودجه عملياتي مرحله پيشرفته‌تري از بودجه برنامه‌اي است. در بودجه عملياتي، علاوه بر تفكيك اعتبارات به وظايف، برنامه‌ها، فعاليتها و طرحها، حجم عمليات و هزينه‌هاي اجراي عمليات دولت و دستگاههاي دولتي طبق روشهاي علمي مانند حسابداري قيمت تمام شده محاسبه و اندازه گيري مي شوند. ارقام پيش بيني شده در بودجه عملياتي بايد مستند به تجزيه و تحليل تفصيلي برنامه ها و عمليات و نيز قيمت تمام شده آنها براساس اهداف و مقاصد دولت و سازمان دولتي، باشند.
”بودجه عملياتي در واقع همان بودجه برنامه‌اي است كه به نحو دقيق‌تر و روشن‌تري اجراي برنامه‌ها را از ديدگاه “فايده و هزينه” تجزيه و تحليل مي‌نمايد و با روش اندازه گيري حجم كار ، قيمت تمام شده توليد يا خدمت را بدست مي‌آورد و با نرمها و استانداردها مقايسه تطبيقي و تحليلي مي نمايد و به علل افزايش قيمت تمام شده واقف مي‌گردد و در نهايت به مديريت سازمان كمك مي كند.”
بودجه عملياتي بر 4 اصل استوار است:
الف- سيستم حسابداري قيمت تمام شده (Cost Accounting)
ب- روش اندازه گيري كار(Work Measurment)
ج- نرم(Norms)
د- استاندارد(Standards)
با استفاده از روشهاي فوق مي توان هزينه عملياتي را به سهولت محاسبه كرد.
الف- روش سيستم حسابداري قيمت تمام شده : بيشتر در شركتها و موسسات دولتي كه در چهارچوب حقوق بازرگاني اداره مي شوند صورت مي گيرد.
ب- روش اندازه‌گيري كار: روش اندازه گيري كار عبارت از برقراري يك رابطه صحيح و منطقي ميان حجم كار انجام شده با نيروي انساني يا با ماشين بكار گرفته شده در تكميل آن مقدار كار مي باشد.
ج- ”نرم“ : عبارت از نتيجه آماري و تجربيات گذشته مي‌باشد. براي مثال مشخص مي‌نمايند كه براي صدور گذرنامه، خدمت چند افسر و كارمند و با چه تحصيلاتي لازم است.
د- استاندارد: در اين روش از اطلاعات استاندارد شده كارخانه سازنده براي برآورد واحد كار استفاده مي‌شود لذا اين روش از ”نرم” و حتي اندازه‌گيري كار بمراتب مطمئن تر است وليكن استعمال اين روش در بودجه ريزي دولتي كه خدمت ارائه مي‌دهند بسيار كم و اندك است.
5- بودجه ریزی به روش (برنامه‌ريزي ، طرح‌ريزي ، بودجه ريزي) PPBS
Planning > Programming > Budgeting System
PPBS روشي است كه براي تكميل بودجه برنامه‌اي در همه كشورها معمول شده است. با استفاده از اين سيستم مي‌توان برنامه‌ريزي، طرح‌ريزي، بودجه‌ريزي، اطلاعات مديريت، كنترل مديريت و ارزشيابي را بهم مرتبط ساخت و در عين حال نسبت به تجزيه و تحليل سيستماتيك هر يك از عناصر فوق تأكيد نمود.
PPBS بايد يك سيستم تلقي شود ، سيستمي كه شامل مبناي تصميم‌گيري مناسب و معقول در مرحله سياست‌سازي و اعلام خط مشي، طراحي برنامه‌هاي اجرايي و تخصيص منابع محدود ميان نيازهاي نامحدود بودجه و برقراري ارتباط مداوم بين اين عوامل را فراهم سازد. طبعاً هر يك از اجزاء سيستم با اجزاء ديگر براي رسيدن به هدفهاي سيستم در ارتباط هستند.
”اصول اين روش در طرحهاي عمراني و فرمهاي مربوط به آن هنوز مورد عمل مي‌باشد، در اين سبك بودجه‌ريزي در اجراي هدفي مشخص با برنامه كار معين و زمان مشخص با شناخت عوامل منابع انساني ، منابع تأسيساتي و تجهيزاتي، منابع مالي لازم اختصاص داده مي شود.“
6- بودجه‌ريزي بر مبناي صفر:
در اين روش، هر سازمان براي بودجه‌بندي بايد كليه فعاليتها و برنامه هاي خود را اعم از قديم يا جديد همانند يك برنامه يا فعاليت جديد از جنبه هاي مختلف مورد ارزيابي قرارداده و ميزان اهميت و اولويت آنها را مشخص سازد، سپس فعاليتهايي كه از نظر اهميت در درجات پايين‌تر قرار گرفته‌اند در صورت لزوم حذف شده و در ساير فعاليتها اصلاحات ضروري بعمل آيد. فعاليتهاي مهم از محل صرفه جويي حاصل از حذف فعاليتهاي كم اهميت تقويت شده و توسعه مي‌يابند.
در اجراي روش بودجه بندي بر مبناي صفر چهار مرحله اساسي و اصلي وجود دارد:
1- شناخت واحدهاي فعاليت در سازمان
2- تجزيه و تحليل هر واحد فعاليت در قالب گروه فعاليتها و برنامه‌ها
3- انتخاب و درجه‌بندي گروه فعاليتها و تعيين اولويت بين آنها
4- انتخاب و تدوين آن گروه از فعاليتها كه ثمربخشي آنها اثبات شده است
منظور از واحد فعاليت در اينجا آن جزء معني‌دار از برنامه است كه بتوان آنرا به تنهايي مورد تجزيه و تحليل قرار داد و درباره آن تصميم گيري نمود. بدين جهت واحد فعاليت را ”واحد تصميم گيري” نيز نام نهاده‌اند.
محاسن بودجه‌بندي بر مبناي صفر:
1- توجيه ادامه يا توقف فعاليتها را ارائه مي‌دهد.
2- معيارهاي لازم را براي مقايسه ارائه مي دهد.
3- فعاليتهائيكه اولويت كمتري دارند با اطمينان خاطر حذف مي‌شوند.
4- انعطاف‌پذيري بيشتري دارد، يعني در هر زمان مي توان در سطوح مختلف كاهش را عملي نمود بدون آنكه به ترتيب اصلي بودجه لطمه اي وارد آيد.
معايب بودجه بندي بر مبناي صفر:
1- اين روش مستلزم صرف وقت و هزينه زياد است.
2- حساسيتي كه مديران نسبت به توجيه فعاليتهاي تحت نظارت خود نشان مي‌دهند.
3- اجراي اين روش مستلزم مديريت موثر ارتباطات كارآمد و آموزش مديراني است كه در تدوين بودجه سهيم هستند.
” اين روش تأكيدش بر رعايت تناسب حجم عمليات دستگاهها و موسسات دولتي با وظايف محول شده به آنها مي‌باشد و مكملي بر سيستم ppbs است.
در بودجه‌ريزي بر مبناي صفر هدف اين نيست كه تمام عمليات از نو مورد بررسي و بازنگري قرار گيرد، بلكه معيار عملكرد سال قبل و ميزان جذب اعتبارات سال گذشته را منسوخ مي‌شمارد.“
7- بودجه منعطف يا متغير يا انعطاف پذير (دگرگوني پذير)
به منظور فائق آمدن بر مشكل عدم انعطاف بودجه سنتي، در موسسات دولتي و بازرگاني از يك نوع بودجه به نام بودجه متغير (دگرگوني پذير) استفاده مي‌كنند. براي تنظيم اين نوع بودجه، ابتدا هزينه‌هاي ثابت و متغير را تعيين كرده و سپس با توجه به اعتبار و امكانات مؤسسه مي‌توان تصميم گرفت كه در هر زمان چه هزينه‌اي بايد انجام گيرد، و در مقابل آن هزينه ، چه نتيجه‌اي حاصل مي‌شود . با تنظيم اين بودجه مي توان بطور دوره‌اي مثلاً ماهانه، و يا هر سه ماه يكبار مطابق شرايط مؤسسه بودجه خاصي را انتخاب و ملاك عمل قرار داد.
اين نوع بودجه بگونه‌اي تنظيم مي شود، كه به محض كم و زياد شدن حجم فروش كالا و خدمات ، يا ديگر عاملهاي بازده ، بودجه تغيير مي‌يابد، و تا اندازه‌اي بودجه ها ، با هزينه‌ها پيوند داده مي‌شود.
وظيفه بودجه‌هاي متغير اين است كه واحدهاي سنجشي را كه نمايانگر حجم هستند انتخاب كنند كه با آن ، همه گونه انواع هزينه را بازرسي نمايند.
يعني با توجه به مطالعات آماري با بازشكافيهاي مهندسي روشن مي سازند كه چگونه اين هزينه‌ها بايد با كم و زياد شدن حجم بازده ، كم و يا زياد (متغير) شود.
بودجه و قوانين
فرآيند بودجه ريزي با قوانين و مقررات ارتباط دارد.كه رعايت برخي از مواد اين قوانين در جريان كار الزامي است در اين مبحث برخي از اين قوانين مانند قانون اساسي، قانون برنامه و بودجه ، قانون محاسبات عمومي و سازمان حسابرسي و قانون استخدام كشوري را مختصرا بيان مي نماييم.
بودجه و قانون اساسي
حقوق اساسي رشته اي از حقوق عمومي داخلي است، كه سازمان و شكل حكومت وظايف و مسئوليتهاي قواي حاكم، حقوق و تكليف افراد در برابر دولت ، وظايف دولت در رعايت حقوق و آزادييهاي افراد ملت را مشخص مي‌كند.
بنابراين با اين تعريف معلوم مي شود كه حوزه اجراي حقوق اساسي قلمرو كشور مي باشد و مستقيما نمي تواند از مرزهاي كشور فراتر رود.
از طرفي قواعد آن شكل نظام سياسي كشور و ترتيب تقسيم قدتر و كيفيت حفظ و رعايت حقوق و آزاديهاي سياسي را معين مي‌كند.
در نتيجه فصل چهارم قانون اساسي ايران نيز مربوط مي شود به اقتصاد و امور مالي از آنجائيكه بودجه ريزي با اقتصاد رابطه تنگاتنگ دارد پس با قانون اساسي نيز كه مهمترين قانون عمومي مملكت مي باشد با بعضي از اصول آن رابطه مستقيم و با بعضي از اصول رابطه غير مستقيم دارد به طوريكه
اصل43 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تصريح دارد:
براي تامين استقلال اقتصادي جامعه و ريشه كن كردن فقر و محروميت و برآوردن نيازهاي انسان در جريان رشد، با حفظ آزادي او، اقتصاد جمهوري اسلامي ايران بر اساس ضوابط زير استوار مي شود:
1 – تامين نيازهاي اساسي: مسكن، خوراك، پوشاك، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امكانات لازم براي تشكيل خانواده براي همه. 2 – تامين شرايط و امكانات كار براي همه به منظور رسيدن به اشتغال كامل و قرار دادن وسايل كار در اختيار همه كساني كه قادر به كارند ولي وسايل كار ندارند، در شكل تعاوني، از راه وام بدون بهره يا هر راه مشروع ديگر …….. 3 – تنظيم برنامه اقتصادي كشور به صورتي كه شكل و محتوا و ساعت كار چنان باشد كه هر فرد علاوه بر تلاش شغلي، فرصت و توان كافي براي خودسازي معنوي، سياسي و اجتماعي و شركت فعال در رهبري كشور و افزايش مهارت و ابتكار داشته باشد. 4 – رعايت آزادي انتخاب شغل، و عدم اجبار افراد به كاري معين و جلوگيري از بهره كشي از كار ديگري. 5 – منع اضرار به غير و انحصار و احتكار و ربا و ديگر معاملات باطل و حرام. 6 – منع اسراف و تبذير در همه شئون مربوط به اقتصاد، اعم از مصرف، سرمايه گذاري، توليد، توزيع و خدمات. 7 – استفاده از علوم و فنون و تربيت افراد ماهر به نسبت احتياج براي توسعه و پيشرفت اقتصاد كشور.
8 – جلوگيري از سلطه اقتصادي بيگانه بر اقتصاد كشور. 9 – تاكيد بر افزايش توليدات كشاورزي، دامي و صنعتي كه نيازهاي عمومي را تامين كند و كشور را به مرحله خودكفايي برساند و از وابستگي برهاند.
اصل44
نظام اقتصادي جمهور اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي با برنامه ريزي منظم و صحيح استوار است. بخش دولتي شامل كليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري، بيمه، تامين نيرو، سدها و شبكه هاي بزرگ آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه و راه آهن و مانند اينها است كه به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت است. بخش خصوصي شامل آن قسمت از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات مي شود كه مكمل فعاليتهاي اقتصادي دولتي و تعاوني است. مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است. تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي كند.
اصل48
در بهره برداري از منابع طبيعي و استفاده از درآمدهاي ملي در سطح استانها و توزيع فعاليتهاي اقتصادي ميان استانها و مناطق مختلف كشور، بايد تبعيض در كار نباشد، به طوري كه هر منطقه فراخور نيازها و استعداد رشد خود، سرمايه و امكانات لازم در دسترس داشته باشد.
اصل51
هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون. موارد معافيت و بخشودگي و تخفيف مالياتي به موجب قانون مشخص مي شود.
اصل52
بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي گردد. هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
اصل53
كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گيرد.
اصل54
ديوان محاسبات كشور مستقيما زير نظر مجلس شوراي اسلامي مي باشد. سازمان و اداره امور آن در تهران و مراكز استانها به موجب قانون تعيين خواهد شد.
اصل55
ديوان محاسبات به كليه حسابهاي وزارتخانه ها، موسسات، شركتهاي دولتي و ساير دستگاه هايي كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده مي كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي دارد رسيدگي يا حسابرسي مي نمايد كه هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد. ديوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارك مربوطه را برابر قانون جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايد. اين گزارش بايد در دسترس عموم گذاشته شود.
اصل75
طرح هاي قانوني و ثيشنهادها و اصلاحاتي كه نمايندگان در خصوص لوايح قانوني عنوان مي كنند و به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي مي انجامد، در صورتي قابل طرح در مجلس است كه در آن طريق جبران كاهش درآمد يا تامين هزينه جديد نيز معلوم شده باشد.
اصل76
مجلس شوري اسلامي حق تحقيق و تفحص در تمام امور كشو ر را دارد.
اصل77
عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه هاي بين المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد.
اصل80
گرفتن و دادن وام يا كمكهاي بدون عوض داخلي و خارجي از طرف دولت بايد با تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد.
اصل126
رييس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيما بر عهده دارد و مي تواند اداره آنها را به عهده ديگري بگذارد.
بودجه و سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی
سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی چگونگی واگذاری بخشی از اقتصاد به بخش غیر دولتی را که بر اساس اصل 44 در اختیار دولت قرار گرفته است، مشخص می نماید. مسائل مندرج در این سیاستها ارتباط مستقیمی با بودجه داشته و دولت موظف است در بودجه های سالانه خود این موارد را ملحوظ نماید.
بر اين اساس سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بشرح زير تدوين شده است:
با توجه به ذیل اصل 44 قانون اساسی و مفاد اصل 43 و به منظور :
– شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی ،
– گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعي،
– ارتقاء کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوري،
– افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملي،
– افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملي،
– کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادي،
– افزایش سطح عمومی اشتغال،
– تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها.
مقرر می‌گردد: …..
موارد مورد اشاره در اين سياستها شامل بندهاي زير است:
الف) سياستهاي كلي توسعه بخشهای غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتي
ب) سياستهاي كلي بخش تعاوني
ج) سياستهاي كلي توسعة بخشهای غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتي
د) سیاستهای کلی واگذاري
هـ) سیاستهای کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار
طبق بند ” الف” اين سياستها، سرمايه‌گذاري، مالكيت و مديريت در زمينه‌هاي مذكور در صدر اصل 44 قانون اساسي (صنايع بزرگ، صنايع مادر و…..) با استثنائاتي توسط بنگاه‌هاي غيردولتي مجاز است.
در بند «ب» سياستهاي فوق، مقرر شده است تا پايان برنامه 5 ساله پنجم، سهم بخش تعاوني در اقتصاد كشور به 25درصد برسد.
ضمنا مقرر گرديده تدابير لازم براي امكان تاسيس تعاوني‌هاي جديد در قالب شركت سهامي عام با محدوديت مالكيت هريك از سهامداران تا سقف معيني، اتخاذ گردد.
در بند «ج» سياستهاي مذكور جهت‌گيري خصوصي‌سازي در راستاي افزايش كارآيي و رقابت‌پذيري و گسترش مالكيت عمومي، مورد توصيه قرار گرفته است.
در بند «د» سياستهاي كلي اصل 44 ضمن بيان الزامات واگذاری و مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری مشخص شده است.
در بند « هـ » اين سياستها، تداوم اعمال حاکمیت عمومی دولت پس از ورود بخشهای غیردولتی از طریق سیاست‌گذاری و اجرای قوانین و مقررات و نظارت، همچنين جلوگیری از نفوذ و سیطرة بیگانگان بر اقتصاد ملي و جلوگیری از ایجاد انحصار توسط بنگاه‌های اقتصادی غیردولتی از طریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات ذكر شده است.
بنابراين در تبيين اهداف اصلي اجراي سياستهاي كلي اصل 44 :
– آزاد شدن دولت از فعاليتهاي اقتصادي غيرضرور،
– بازشدن حقيقي راه براي سرمايه‌گذاري در عرصه‌ي اقتصادي كشور،
– تكيه بر تعاون و گسترش چتر حمايتي شركتهاي تعاوني بر روي قشرهاي ضعيف،
– پرداختن دولت به نقش «حاكميتي، سياست‌گذاري و هدايت»،
– مشخص شدن چگونگي مصرف درآمدهاي ناشي از واگذاري بنگاه‌هاي دولتي
– و تاكيد بر الزامات دولت در امر واگذاري» تاكيد شده است.
بنابراین همانگونه که بیان شد سياستهاي كلي اصل 44 ارتباط مستقیم و تنگاتنگی با بودجه سالانه کشور دارد.
بودجه و قانون محاسبات عمومي
قانون محاسبات عمومي براي تنظيم و اجراي امور مالي و محاسباتي كشور ، و بعبارت ديگر جهت تنظيم و انضباط و هماهنگي در امور مالي و محاسباتي و به ثمر رساندن كليه برنامه هاي دولت تصويب شده است.
اولين قانون محاسبات عمومي در سال 1290 هجري شمسي در 141 ماده به تصويب رسيد و طی تغییراتی در سالهای مختلف بالاخره در سال 1366 قانون محاسبات عمومي كشور (قانون فعلی) به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. این قانون در شش فصل مشتمل بر 140 ماده و 67 تبصره جهت اجرا به دولت ابلاغ گرديد.
فصل های این قانون شامل موارد زیر است:
فصل اول – تعاريف
در فصل اول قانون محاسبات عمومي مربوط به تعاريف كل كشور ، انواع سازمانهاي عمومي و دستگاههاي دولتي و غير دولتي و همچنين عواملي چون ذيحساب، معاون ذيحساب، عامل ذيحساب و وظايف آنها نيز تعيين گرديده است.
فصل دوم – اجراي بودجه:
اين فصل از سه بخش تشكيل شده است:
بخش اول مربوط به درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار و بودجه كل كشور بحث شده است.
بخش دوم نيز تكليف هزينه ها و ساير پرداختهاي بودجه كل كشور مي‌باشد.
بخش سوم اختصاص به معاملات دولتي دارد كه در آن انواع معاملات و تقسيم بندي آنها از نظر مبلغ و نحوه انجام معامله در هر يك از اقسام آن و تركيب اعضاي كميسيون معاملات و نيز تركيب اعضاي ترك مناقصه و مزايده در هر يك از دستگاههاي اجرايي و نحوه تصميم گيري را مشخص ساخته است.
فصل سوم – نظارت مالي:
اين فصل در 5 ماده و يك تبصره (از ماده 90 تا 94 ) در واقع چارچوب اصلي كنترل هاي مالي بر كار دستگاههاي اجرايي را بيان نموده است.
فصل چهارم – تنظيم حساب تفريغ بودجه:
اين فصل در 11 ماده (از ماده 95 تا 105) و بيشتر به منظور تحقق اصل 55 قانون اساسي تنظيم گرديده است. مربوط به تصويب بودجه و گزارش تفريغ بودجه مي‌باشد.
فصل پنجم – اموال دولتي:
در اين فصل مسئوليت حفظ و حراست و نگهداري اموال دولتي و چگونگي نقل و انتقال و فروش اموال منقول و غير منقول وزارتخانه‌ها موسسات دولتي و شركتهاي دولتي بحث شده است.
فصل ششم – مقررات متفرقه
اين فصل موارد متفرقه اي از قبيل نحوه ايجاد يا تشكيل انواع سازمانهاي دولتي و مهلت قانون رسيدگي و تصويب ترازنامه و صورت سود و زيان شركتهاي دولتي وسيله مجامع عمومي آنها را بيان نموده است.بنابراين محاسبات عمومي ارتباط مستقيم و تنگاتنگ با بودجه ريزي دولتي دارد. از اهميت اين قانون همين بس كه در ماده اول قانون محاسبات عمومي بودجه كل كشور را تعريف كرده است.
قانون استخدام كشوري(قانون مدیریت خدمات کشوری)
هنگاميكه بودجه سالانه كل كشور مورد بحث و بررسي قرار مي گيرد بيش از نيمي از آنرا بودجه هاي جاري تشكيل مي دهد. و قسمت زيادي از بودجه هاي جاري را هزينه‌هاي پرسنلي (بيش از 60 تا 70%) تشكيل مي دهد. و هزينه هاي پرسنلي نيز در چهارچوب قوانين استخدامي پيش بيني و پرداخت گردد. اغلب كاركنان شاغل نيز در دستگاههاي اجرايي از قانون نظام هماهنگ پرداخت تبعيت مي كنند و از اين جهت آشنايي با قانون استخدام كشوري(قانون مدیریت خدمات کشوری) در فرآيند بودجه ريزي لازم و ضروري مي باشد.
قانون برنامه و بودجه
قانون برنامه و بودجه مصوب 10/12/1351 از قوانين كليدي مي‌باشد كه ناظر بر تهيه و تنظيم و اجرا و كنترل بودجه است اين قانون مشتمل بر 10 فصل و 53 ماده و 15 تبصره می باشد.
به طور كلي لايحه بودجه هاي سالانه و برنامه هاي 5 ساله در چهارچوب اين قانون تنظيم و موارد لازم الاجرا در متن لوايج و قوانين با توجه به شرايط سال بودجه اي گنجانده مي شود. فصل های این قانون شامل موارد زیر است:
فصل اول: شامل تعاریف که در یک ماده و 12 بند نوشته شده است. این فصل به چهارچوبی از برنامه ریزی و اصطلاحات و عباراتی نظیر برنامه های پنج ساله، برنامه سالیانه و غیره پرداخته شده است.
به عبارت دیگر در ماده اول این قانون به تعاریف و اصطلاحات مورد نیاز از جمله سازمان، برنامة درازمدت، برنامة عمراني پنجساله، برنامة سالانه، بودجة عمومي دولت، اعتبارات جاري، اعتبارات عمراني، عمليات اجرايي، فعاليت جاري، طرح عمراني، طرح عمراني انتفاعي، طرح عمراني غيرانتفاعي، طرح مطالعاتي، دستگاه اجرايي، دستگاه مسئول بهره‌برداري و … پرداخته شده است.
فصل دوم: به تشریح و توضیح چگونگی شورای اقتصاد و شرح وظایف آن در 3 ماده می پردازد.
فصل سوم: به تشریح چگونگی تشکیل سازمان برنامه و بودجه سابق و شرح وظایف آن در 3 ماده پرداخته شده است.
فصل چهارم: به چگونگی تهیه و تنظیم برنامه های توسعه ایی در 5 ماده پرداخته است.
فصل پنجم: به چگونگی تهیه و تنظیم بودجه کل کشور در 10 ماده می پردازد.
فصل ششم: به چگونگی اجرای طرح های عمرانی در 3 ماده می پردازد.
فصل هفتم: موضوع منابع مالی را در 4 ماده توضیح می دهد.
فصل هشتم: مسئله تعهد و نحوه پرداخت اعتبارات عمرانی و جاری را برای دستگاه ها در 6 ماده تشریح می نماید.
فصل نهم: بحث نظارت و انواع آن را در 3 ماده مطرح می کند.
فصل دهم: به توضیح سایر مقررات مختلف بودجه در 15 ماده پرداخته است.
همانگونه که بیان شد قانون برنامه و بودجه مصوب 10/12/1351 از قوانين كليدي مي‌باشد كه ناظر بر تهيه و تنظيم و اجرا و كنترل بودجه است. اين قانون مشتمل بر 53 ماده و 15 تبصره می باشد.
بودجه و حسابرسي
حسابرسي به عنوان يك حرفه، يك تخصص، عمر نسبتا كوتاهي دارد كه به زحمت به يكصد سال مي‌رسد اما همزمان و همگام با تحولات به سرعت خود را با شرايط اوضاع احوال زمان تطبيق داده و به عنوان يك دانش تخصصي مطرح شده است و با تغييرات وسيع در تكنولوژي و سيستم هاي كامپيوتري، پردازش اطلاعات مالي تحولات سريع حسابرسي را نيز الزامي كرده است.
علاوه بر اين وضع قوانين و مقررات تازه حاكم بر واحدها و فعاليتهاي اقتصادي و قوانين مالياتي، و تدوين استانداردهاي حسابداري، حسابرسي را به يك رشته پيچيده و پويا تبديل كرده است كه دامنه آن به سرعت گسترده مي‌شود. براي اولين بار كه در قوانين ايران به حسابرسي اشاره شد، در قانون تجارت 1131 مي باشد كه طي آن مقرر گرديد از بين صاحبان سهام و يا از خارج يك يا چند نفر بازرس انتخاب شوند تا با رسيدگي به حسابها و اسناد و مدارك شركت درباره صورت هاي مالي كه توسط مديريت تهيه مي شود گزارشي به مجمع عمومي صاحبان سهام در سال بعد بدهد.
در سال 1362 طبق ماده واحده اي سازمان حسابرسي كه يكي از موسسات وابسته به وزارت دارايي است تشكيل گرديد كه حسابرسي كليه نهادها و شركتها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانكها را به عهده دارد و به كليه سازمانها، دانشگاهها ، موسسات و .. در چارچوب امكانات خود ارائه خدمات و مشاوره مي دهد.
بودجه و قانون كار
لزوم به كار انداختن دستهاي آماده به كار براي توليد و عمران و آبادي و قدرت خريد طبقات عظيم مزد بگير، مسئوليتها و مخارج توليد و مديريت در امور صنعتي از جمله مسائل اجتماعي و اقتصادي هستند كه با حقوق كار ارتباط كامل دارند و قانونگذار هميشه با دو مسئله متضاد مواجه بوده است.
1- لزوم ازدياد درآمد كاركنان كه براي ايجاد تعادل در زندگي اقتصادي آنها ضروري است.
2- مسئله تحميلاتي كه از این منشاء به موسسات توليد مي شود، كه مخارج آنها و بالنتيجه هزينه توليد و قيمتها را بالا مي برد. از طرف ديگر تاثير اعمال راه حلهاي متخذه نسبت به اين موضوع (در هر زمان) روي وضع بازار و موسسات توليدی و اقتصادي و به طور كلي روي وضع زندگي اقتصادي جامعه بسيار زياد مي باشد.
نظر به دلايل فوق قانون كار و موضوعات آن به قدری اهميت يافته كه در قوانين اساسي اكثر كشورها و شوراها و اساسنامه سازمان بين المللي كار و همچنين در اعلاميه حقوق بشر مورد توجه قرار گرفته است. بنابراين با توجه به مطالب فوق بودجه با قانون كار كه، مربوط به معيشت افراد جامعه است، ملازمه پيدا مي كند، زيرا رفاه اجتماعي در درجه اول مدنظر دولت مي باشد كه اين كار از طريق بودجه ميسر مي باشد و لاغير.
بودجه و سازمان بين المللي كار
پيدايش انقلاب صنعتي در كشورهاي پيشرفته باعث شد كه روستائيان به مراكز صنعتي در شهرها كشانده شوند ، و در جستجوي كار برآيند و به مقتضاي فلسفه رايج آن زمان، يعني نظام آزادي اقتصادي به وسيله هيچ قانوني حمايت نمي شدند.
اين وضع باعث شد كه كم كم به صورت توده هاي استثماري درآيند اما بعد از مدتي در برابر اين سيستمها، انسان دوستاني پيدا شدند كه خواستار دخالت دولت و مقامات عمومي شدند به دنبال اين نداهاي فردي و پراكنده در اوائل قرن 19 در گوشه و كنار كشورهاي صنعتي آن زمان باعث شد كه در سال 1919 به موجب عهدنامه ورساي، سازمان بين المللي كار تاسيس شود اين سازمان از طريق مقاوله نامه هاي بين المللي با كشورها در زمينه تامين كار و اشتغال و بالا برده سطح زندگي كارگران و فراهم آوردن آموزش حرفه اي در همه مشاغل همكاري داردو و از اين نظر است كه بودجه رابطه غير مستقيم با اين سازمان از نظر دستمزد و غيره پيدا مي‌كند.
رابطه بودجه با قانون تجارت و قانون مدني و قانون جزا
به طور كلي بودجه با قانون تجارت كه در آن به مواردی از جمله تجار و شركتها و همچنین در مورد پيشه و كار اشاره نموده رابطه مستقيم و با حقوق جزا و حقوق مدني رابطه غير مستقيم دارد.
بخش اول در لینک زیر:
modiryar.com/index-management/government/budget/5554-1392-08-12-07-16-26.html
جزوه درس اصول بودجه و برنامه ريزي
كد درس: (41300403)
نام درس: كارشناسي روابط عمومي
نام مدرس: عبدالكريم معلم
