قانون گریزی مدیران دولتی در ایران عامل سوء مدیریت

نویسنده: مهدی تقوائی

ﭼﻜﻴﺪه: پیشبرد اهداف سازمان ها و جوامع مترقی در توجه و رعایت قانون می باشد. قانون گرایی و پذیرش قانون در انجام امور و عملیات ها به جهت درک منطق قانون و وجود ابزار بازدارنده در عدم اجرای آن می‌باشد. . ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰي در ﻫﺮ جامعه‌ای دلاﻳﻞ ﺧﺎص ﺧﻮد را دارد و در ﻛﺸﻮر ﻣﺎ ﻧﻴﺰ ﻋﻮاﻣﻞ ﻣﺨﺘﻠﻔﻲ ﻣﻮﺟـﺐ آن ﻣﻲﺷـﻮﻧﺪ. در این ﻣﻘﺎﻟﻪ ﺑـﻪ ﺑﺮرﺳﻲ و ﺗﺒﻴﻴﻦ قانون، تاريخچه آن بويژه تاريخچه مكتوب قانوم، انواع قانون شامل جنبه هاي ديني، اجتماعي و مصوب پرداخته شده است. اولويت قانون اساسي نسبت به قانون عادي و تصويب نامه‌ها بيان گرديده است.
تحليل قانون‌گريزي به عنوان يك پديده دروني رفتار سيستم و تاثير آن بر هنجارهاي اجتماعي مي‌تواند بيانگر سه دسته قانون‌گريزي ابزاري، اعتراضي و اخلاقي باشد. قانون‌گريزي ابزاري مديران دولتي ايران با هدف كسب سود و منافع آنان و به صورت يك كنش كاملاً آگاهانه و به دليل ضعف سيستم نظارتي و بازرسي موجب بي برنامه‌گي و عدم اعتماد كاركنان دستگاههاي دولتي و افراد جامعه به سيستم اداري شده است. ماحصل اين قانون‌گريزي در عملكرد مديران دستگاههاي حاكميتي به صورت سوءمديريت نمود مي‌يابد. از سوي ديگر شكست اعتماد را در پيروان و افرادي كه آنان را منصف و عادل مي‌دانسته اند خواهد شد.  خروجي اين قانون‌شكني در سطح سازمان و جامعه به صورت قانون‌گريزي ابزاري در رفتار كاركنان و افراد جامعه است و آثار بلندمدت آن در لحظه نقطه عطف و انفجار به شكل قانون‌گريزي ناهمنوايي (اعتراضي) و آسيب رساندن به منافع ملي و دارائيهاي جامعه خواهد بود. اين رفتارهاي انحرافي و كج كاركردها از پيامدهاي عمده سوء مديريت مديران قانون‌گريز است.
براي مبارزه با قانون‌گريزي مديران دولتي و پرهيز از سوء مديريت مي‌توان با افزايش نظارت و بازرسي و غلبه بر موانع موثر بر اثربخشي نظارت نظير شفاف سازي مسئوليت افراد و مديران، ضمانت اجرايي قوانين و مقررات و از همه مهمتر ايجاد سيستم شايسته سالاري در انتخاب و انتصاب مديران دولتي از سوء مديريت آنان جلوگيري شود.
واژگان کلیدی: قانون گریزی، سوء مدیریت، شکست اعتماد، قانون گريزي ابزاري و قانون گريزي اعتراضي

1- مقدمه
ﻗﺎﻧﻮن ﭘﺬﻳﺮي و ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮاﻳﻲ در ﺟﺎﻣﻌﻪ ﺑﻪ ﻣﻨﺰﻟﺔ  ﭘﺬﻳﺮش ﻣﻨﻄﻖ ﻗﺎﻧﻮن اﺳﺖ، ﺑﺪﻳﻦ ﻣﻌﻨـﺎ ﻛﻪ ﻫﺮ رﻓﺘﺎر و ﻓﻌﺎﻟﻴﺘﻲ ﺑﺘﻮاﻧﺪ ﺑﻪ ﺷﻜﻞ ﻗﺎﻧﻮﻧﻲ اﻧﺠﺎم ﺷﻮد. اﻳﻦ اﻣﺮ ﺑﻪ ﻣﻌﻨـﺎي اﻳـﺴﺘﺎﻳﻲ  ﻗﺎﻧﻮن ﻧﻴﺴﺖ، ﺑﻠﻜﻪ ﻣﺴﺘﻠﺰم آن اﺳﺖ ﻛﻪ در ﻫﺮ ﻣﻘﻄﻊ از ﭘﻮﻳﺎﻳﻲ و ﺗﺤﺮك ﺟﺎﻣﻌﻪ و ﺑـﻪ ﺗﻨﺎﺳﺐ آن، اﻧﺴﺎنﻫﺎ ﻗﺎﻧﻮن ﻣﺪار و ﻗﺎﻧﻮن ﭘﺬﻳﺮ ﺑﺎﺷـﻨﺪ و اﻳـﻦ ﻗـﺎﻧﻮن ﭘـﺬﻳﺮي در رﻓﺘﺎرﻫـﺎ و ﻓﻌﺎﻟـﻴـﺖﻫــﺎي آﻧــﺎنﺟﻠــﻮهﻛﻨــﺪ. ﺑــﻪ ﻃــﻮر کلی در ﻣﻔﻬــﻮم ﻗــﺎﻧﻮنﮔﺮﻳـﺰي ﻋﻨﺎﺻــﺮ ﻫﻨﺠﺎرﭘﺬﻳﺮي ﻧﻈﻢﭘﺬﻳﺮي،  ﺛﺒﺎتﮔﺮاﻳـﻲ و . . . ﻧﻬﻔﺘـﻪ اﺳـﺖ (ﻛﻨـﺪي و ﻛـﻼره،1984: 461)
نظام اداری قانون گریز و آمیخته با فساد از عوامل سوء مديريت و مانعي برای توسعه ی پایدار كشورها است. (رهنورد، 1388) رابطه ی منفی بین سطح توسعه و سطح فساد، مورد توجه جدّی سازمانی هایی نظیر بانک جهانی و صندوق بین المللی پول قرار گرفته است ( کافمن و همکاران، 2009 ). در زمینه وسیع تر، کنترل فساد به عنوان یکی از شاخص های حاکمیت خوب پذیرفته شده است (کافمن و کری، 2002 ). فساد مالی یک پدیده ی گسترده است که تمامی جوامع در تمامی زمان ها را با درجات مختلف تحت تأثیر قرار داده است. گزارشهای سالانه ی سازمان بین المللی شفافیت (2009) نشانه ی آن است که هیچ کشوری در دنیا عاری از فساد مالی نیست؛ اما تفاوت معناداری بین درجه ی فساد در کشورهای مختلف جهان وجود دارد. شاخص ادراک فساد  (CPI) ایران و کشورهای همسايه نشان دهنده سير نزولي آن و عدم جديت ايران در ايجاد سازو كار و كنترل فساد مي باشد. (طباطبايي يزدي، 1387).
فساد مالی یکی از عوامل بازدارنده توسعه ی پایدار در هر کشور محسوب می شود. در ایران، علیرغم تلاشهای زیاد برای کنترل فساد در ابعاد مختلف اداری، حقوقی، قضایی،پژوهشی، و آموزشی، این پدیده نه تنها کاهش پیدا نکرده بلکه مطابق آمارهای منتشر شده توسط بانک جهانی در رابطه با شاخصهای حاکمیت خوب، در طی سالیان .( اخیر روند صعودی نیز به خود گرفته است (کافمن و همکاران، 2008)
عوامل مختلفی بر شکل گیری و گسترش فساد تأثیر گذار هستند که از یک شرایط وضعی به شرایط وضعی دیگر در حال تغییر هستند. به عنوان نمونه دفتر نخست وزیری کره جنوبی، علل شکل گیری فساد را در این کشور به سه گروه عوامل سازمانی و اداری، عوامل فرهنگی و اجتماعی و عوامل روانشناختی و گرایشی تقسیم بندی کرده است (لهو و کبوی، 2005)
شش متغیّر موثر بر قانون گريزي شامل تبعیض گرایی، فقدان شایسته سالاری، رفتار خودگرایی مدیران، نفع طلبی شخصی، فرا قانونی عمل کردن، و رابطه گرایی است. (رهنورد، 1389) عدم توجه به قانون از عوامل موثر بر  آشفتگي اجتماعي و ايجاد بي قاعدگي و بي هنجاري است. (رفيع پور، 1378) همواره یکی از موضوعات مورد توجه جامعه شناسان، موضوع نظم اجتماعی و به خطر افتادن آن بوده است. جامعه شناسان دلایل مختلفی را از ابتدا تاکنون درباره انحراف (قانون گریزی) افراد در جامعه مطرح کرده اند. (صدیق سروستانی، 1383)
شاید بتوان قانون را از جمله پیچیده ترین مقوله هایی دانست که بشر در طول دوران حیات خویش بر روی زمین با آن مواجه بوده است. در واقع در زیر عنوان قانون است که نظم معنا پیدا کرده و انسان با دیگر همنوعان خویش ارتباط و تعامل برقرار می کند. قانون همزاد آدمی بوده است و عجیب است که قانون گریزی نیز چنین عمری دارد. اصولا قانون و قاعده تنیده شده در زندگی انسان است. شکل عام قانون یعنی قاعده ای مصوب نظام سیاسی حاکم برجامعه است. (قراگوزلو، 1376)
نگاه های متفاوت به وجود یا عدم ضرورت حضور قانون، بحثی عمده و اساسی است که در مهندسی سیاسی بر تدبیر آن تلاش و هزینه زیادی می شود. (جوادی یگانه, 1389) اما قانون گریزی یک ناهنجاری است که حتما باید برطرف شود. مخصوصا در دنیای امروز اگر قانون گریزی نهادینه شود، امکان توسعه وجود نخواهد داشت. بدون تردید نمی توان در اجتماعات پیچیده مجازی و حقیقی امروزی  بدون قانون زندگی کرد. از عمده ترین دلایل بررسی قانون گریزی مدیران دولتی در این تحقیق نیز توجه به این مهم است که کسانی که خود باید مجری و بی طرف در اجرای قانون در میان مردم باشند خود به گریز از قانون و نگاه شخصی می پردازند.
2-  ادبیات موضوع
2-1- بخش اول: قانون
2-1-1-  قانون چیست؟
در دانشنانه “ویکیپدیا” در تعریف قانون آمده است: قانون مسیری است که توسط حکومت یا جامعه برای رشد انسان و جامعه تعیین می شود. قانون معرب کلمه یونانی canon است که به فرانسه loi و به انگلیسی law ترجمه می‌شود.قانون، از واژۀ یونانی «کنون» مشتق شده است و به مفهوم خط کش یا قاعده است؛ اما قانون به معنای عام، وجه تفکیک زندگی مدنی از زندگی غیرمدنی انسانها است. تمدن، در یک مفهوم، نتیجۀ پدید آمدن قانون در زندگی انسانها است. انسانها، تا زمانی که چیزی را به نام قاعده و قانون نمی شناختند، اثری از تمدن هم در میان شان وجود نداشت. بعد از ورود قانون و نظم در زندگی انسانی، انسان وارد مرحلۀ تمدن شد؛ یعنی انسان آغاز به متمدن شدن کرد.
وقتی قانون، وجه تشخیص زندگی متمدن از غیرمتمدن هست، پس اهمیت قانون در زندگی انسان امروزی، که متمدن ترین انسان، در طول تأریخ انسانیت است، یک امر کاملاً واضح و بدیهی به شمار می رود. ارزشهای زندگی انسان، امروز بیشتر از هر وقت دیگر نیاز به قانون دارد. ارزش های امروزین همه مبتنی بر عدالت هستند؛ و قانون بهترین نهادیست در زندگی انسانها که اگر به صورت درست اجرا شود، می تواند عدالت را به وجه احسن تأمین کرده و ضمانتی برای ارزشهای انسانی ایجاد کند.
منظور از قانون عرف، عادات یا در کل تعاملات اجتماعی و مقرارت مذهبی نیست، منظور مقرراتیست که توسط مردم و یا نمایندگان منتخب شان در چارچوب دولتهای مدرن و دموکراتیک وضع شده و قابل اجرا می باشند.
قانون در معنای خاص دستور کلی (و گاهی جزئی) که به وسیلۀ مرجع صالح انشا شده و به وسیلۀ مجالس قانونگذار تصویب و سپس به توشیح مرجع صلاحیتدار برسد می باشد. (جعفري لنگرودي، 1346: 517).
تا زمانی که حاکمیت قانون در یک جامعه شکل نگیرد، وجود قانون مُدوّن و یا غیر مُدوّن در آن جامعه نمی تواند کارکرد مثبت داشته باشد. حاکمیت قانون را می توان وجود زمینه های ذهنی و عینی برای تطبیق قانون و برتری قانون نسبت به تمام مراجع دیگر در جامعه بيان كرد.
حاکمیت قانون دارای دو وجه است. یکی این که، شهروندان جامعه در سطحی قرار بگیرند، که قانون پذیری به ویژگی فرهنگی شان تبدیل شود. یعنی قانون پذیری میان شهروندان جامعه به یک ویژگی عام تبدیل شده و ضمانتهای اخلاقی برای آن مهیا شود. این زمانی اتفاق مي افتد که از راه آموزش و پرورش در مکاتب، تبلیغ و گفتگو در رسانه های دیداری و شنیداری، چاپ کتب و سایر نشریات چاپی، سود فردی و اجتماعی قانون پذیری و زیانهای فردی و اجتماعی قانون گریزی، به شهروندان رسانیده شود؛ تا به مرور زمان فرهنگ قانون پذیری در جامعه شکل بگیرد.
دوم این که، مراجع و ارگانهای تطبیق و نظارت بر تطبیق قانون، به وجه احسن، در جامعه بنیانگذاری شوند تا تخلفات احتمالی از قانون را مهار ساخته و جنبۀ عینی حاکمیت قانون را در جامعه به نمایش بگذارند.معمولاً در کشورهای دموکراتیک؛ پلیس، دادستانی کل (لوی حارنوالی) و قوۀ قضاییه، عمده ترین ارگانهای تطبیق و نظارت بر تطبیق قانون اند. این مراجع باید از فساد اداری و بوروکراسی گسترده در امان بوده و از تخصص و امتیازات لازم برخوردار باشند؛ تا قانون را تطبیق نموده و نظارت دقیق و مؤثر بر تطبیق قانون داشته باشند.
اصطلاح ترکیبی «حاکمیت قانون»، مفهوم دیگری را نیز در خود جا داده است و آن این که در جوامع دموکراتيک، حاکمیت قانون، به معنای برتری قانون بر همه کس و همه مراجع است. یعنی این که هیچ کس و هیچ مرجعی نمی تواند برتر از قانون بنشیند و خود را محق برای تخلف از قانون بداند. واضعین قانون و مديران اجرايي قانون مکلف به پیروی از قانون اند و حق تخلف از قانون برای هیچ کسی وجود ندارد. (مجتمع جامعهء مدنی افغانستان، 2008)
در تعریفی دیگر از قانون آمده است:” قانون مجموعه قواعد حقوقی است که عام و کلی می باشد ؛ قانون کانونی  است که در آن مصالح اجتماع تمرکز یافته و با  دید وسیع  بر روابط بین افراد آن می نگرد؛و قانون برای خیر و صلاح جامعه وضع می شود” ژان ژاک روسو (1712) عقیده دارد . ” قانون عبارت شرایط اجتماعات ملی است و ملت که از قانون اطاعت می کند، سازنده قانون است. زیرا کساني که عضو اجتماع هستند باید این قانون را تنظیم نمایند.
امروزه برخی از جامعه شناسان معتقدند قانون در نظام  روابط جمعی نقش جهت دهنده دارد. تمام نهاد های اجتماعی بر اساس قانون استوار می باشند و  اگر قانون از میان برداشته شود، نظام روابط جمعی از هم می پاشد.
به طوركلي سه تعريف از قانون امكان پذير است : اول اينكه قانون ممكن است به معناي سلسله قواعدي ناظر بر رفتار باشد كه در هر نظام سياسي داراي ارزش و اعتبار عيني است، همانند آنچه در نظرية توماس آكوپيناس ديده مي شود. دوم، قانون ممكن است به معناي سرجمع حقوق فردي باشد و آنچنان كه امثال لاك ادعا مي‌كنند، پيش از تأسيس نظام سياسي وجود داشته و ظهور اين نظام ها تأثيري در ماهيت آنها نداشته اند. سوم اينكه قانون ممكن است به معناي قوانين موضوعة دولت باشد كه اعتبار آنها به تصويب مطابقت آنها با اصول مدون و غيرمدون قانون اساسي منوط است (قراگوزلو، 1376)
2-1-2- تاریخچه قانون
اولین قانون از همان زمان خلقت اولین انسان شکل گرفت و این قانونی بود که از طرف خداوند وضع شد. اراده الهی در همان آغاز خلقت بر این بود تا انسانها خود را مقید به تبعیت از قانون بدانند و کسی مجوز خروج از قوانین را نداشته باشد و اگر هم خروجی در کار بود باید تاوانش را بدهد. ماجرای میوه ممنوعه یا همان گندمی که خداوند حضرت آدم و حوا را از خوردن آن منع کرد در هر حال قانونی بود که باید رعایت می شد و رعایت نشدن آن تاوانی داشت که انسان داد و از بهشت رانده شد. اولین قانون و اولین قانون شکنی در همان آغاز شکل گرفت. (گرجی، 1367) قانون و قانون شکنان تقریبا همزاد بوده اند. این داستان آفرینش اشاره ای برای همه روزگاران دارد که گریز از قانون تاوان سختی خواهد داشت و باید تاوان آن را داد. ممکن است این تاوان را فرد خاطی بدهد که البته اساسش هم همین است و ممکن هم است که یک جامعه تاوان قانون گریزی اعضایش را بدهد و نمونه آن سرنگونی جوامعی است ک دچار بی بند وباری شده و از بین رفته اند و نمونه اینها در تاریخ فراوان است.
2-1-3-  تاریخ قانون مکتوب
در تاریخچه قانون نخستین الواح قانون در بابل توسط حمورابی (1750 ق م)، پادشاه این شهرایجاد شد. الواح حمورابی حاوی دستورالعمل های ساده ای بود که بیشتر ترسیم کنندة اقتدار پادشاه در مقابل مردم به شمار می رفت تاریخ نشان می دهد که پادشاهان بزرگ پي به اين مهم برده بودند كه حکومت ورزی و حرکت در مسیر خواسته هایشان -که البته عمده آنها از عدالت سخن می گفتند- بدون داشتن يك سلسله قوانين و مقررات اجتماعي ميسر نيست و در واقع این عدالت چيزي جز اجراي قوانين و تنبيه كساني كه سرپيچي از قوانين مي كنند نمي باشد. (قاضی، 1373) در این میان برخی از پادشاهان به یک نکته مهم هم پی برده بودند. آنها پي برده بودند كه تا قانوني جنبه الهي و ملكوتي نداشته باشد مردم به رضا و رغبت از آن تبعيت نخواهند كرد و هر جا بتوانند و راه گريزي داشته باشند از اطاعت آن شانه خالي مي‌كنند لذا “همه قانونگزاران اوليه تاريخ در ممالك قديم قوانين موضوعه خود را به خدايان نسبت داده و در واقع به صورت وحي و الهام جلوه ميدادند.
كلمة قانون يا دات براي اولين بار در زمان داريوش كبير به كار رفته است. تصميم هاي سلاطين ايران از قديم در دفاتر سلطنتي ثبت مي شد و اين قوانين و تصميمات مادام كه توسط پادشاه ديگري ملغي و يا اصلاح نمي گرديد براي سلاطين بعدي لازم الاجرا  بود. داريوش در كتيبه بيستون اشاره به قانون كشور خود كرده و مي گويد ‹‹من به موجب قوانين رفتار كردم و بر زورمند و مسكين يكسان هيچگونه شدني به كار نبردم››. (احدی، 1376)
2-1-4- انواع قانون و ويژگي هاي آن
به گفتة يكي از حقوقدانان، قوانين حاكم بر هر جامعه به سه دستة كلي قابل تفسير است: (قراگوزلو، 1376)
1- قوانيني كه جنبة ديني و مذهبي دار ند و رعايت آنها بر همة افراد جامعه واجب است ، مثل پرهيز از روزه خواري كه جز ء مقررات مسلم ديني در جامعة اسلامي است و حتي كساني كه دين يا تابعيت ديگري دارند، بايد آن را رعايت كنند.
2- قوانين اجتماعي كه خود مردم جامعه در طول سال‌ها و سده هاي مختلف وضع كرده اند و هدف آنها، استحكام ارتباطات اجتماعي است، مانند تمام ضوابطي كه بر روابط انسان ها حاكم است.
3- قوانيني كه از سوي مجلس يا نهادهاي مجاز قانو ن گذاري ديگر نظير هيأت وزيران وضع مي‌شود و ناظر بر حفظ حقوق اجتماعي تمام افراد جامعه حتي اتباع بيگانة مقيم آن كشور است.
مقررات نوع اول و دوم دائمي و لايتغير است . شرع و قانون، هر دو با متخلفان از مقررات دستة اول برخورد مي‌كنند. با متخلفان برخي مقررات دستة دوم قانون برخي از آنها به طور مستقيم و با برخي از آنها در صورت وجود شاكي خصوصي برخورد مي كند. اما سومين دسته از مقررات، مقرراتي هستند كه فقط قوة قضائيه و مجريه ناظر بر آنها هستند و نهادها و نيروهاي مسئول بدون وجود شاكي خصوصي مجازند كه با متخلفان برخورد كنند.
بنابراين، برخي قوانين دائمي هستند و تخطي از آنها در هر شرايطي و از سوي هر فردي جرم است و مجريان قانون حق برخورد با نقض‌كنندگان آنها را دارند؛ در حالي كه برخي مقررات بر حسب شرايط خاص اجتماعي براي مدتي محدود اعمال مي‌شوند و فقط در مدت اعتبارشان تخطي از آنها جرم است. اين گروه از مقررات ممكن است گاهي سال‌ها متروك بمانند و گاه به دلايلي در طول يك سال چندين بار اعتبار پيدا كنند.
هر نوع قانوني بايد واجد برخي ويژگي‌ها و مشخصات كلي باشد: (جواهري حقيقي، 1379)
1- قانون بايد قاعده‌اي باشد كه در آن ذكري از مصاديق جز ئي يا افراد خاص نيامده باشد و از قبل بر كلية موارد و همة افراد به طور مطلق وضع شده باشد.
2- حكم قانون بايد مشخص و با توجه به صور ت بندي كلي آن، تا حدامكان دقيق باشد.
3- كلية عناصر و اركان نظام حقوقي ليبرال از اين قضية ساده بر مي‌آيد كه فرض بر آزاد بودن، مختار بودن و در كل، عاقل بودن افراد است.
4- هر نوع حقوق طبيعي و مدني تنها به شرطي در صحنة واقعيات سياسي از اعتبار برخوردار است كه به قالب نهادها درآمده باشد، به اين معنا كه بتواند در مقابل مقررات معارض قوانين وضع شده، آن حقوق را به اجرا در آورد. تنها پس از نهادينه شدن وسايل تشويق و تنبيه و اقناع است كه در عالم سياست ارگاني متولي اجراي قانون مي‌شود. در اين صورت است كه قانوني وضع شده، معتبر و لازم الاجراء قلمداد مي شود.
5- قانون صرف نظر از مضمون و محتوا بايد صورت كلي و عام داشته باشد و هيچ كس و هيچ گروهي را تحت هيچ شرط و تبصره اي از دايره شمول خود خارج نكند.
6- مشخصة پنجم نبايد اين تصور را پديد آورد كه شمول قانون همان كلي‌گويي با بيان ديگر است. به طور كلي، هر نظام حقوقي كه مباني قضاياي خود را اصول كلي پر ابهام يا ابهام برانگيز قرار دهد، چيزي نيست مگر نقابي كه تصميمات فردي لجام گسيخته در پس آن پنهان است. يك قاعدة حقوقي بايد گسترة وسيعي را با عنوان جامع بودن در برگيرد و در عين اينكه به اشخاص و موارد جز ئي نمي‌پردازد از كلي گويي نيز سخت بپرهيزد، در غير اين صورت نقض غرض كرده و اهداف نويسندگان آن را برآورده نكرده است.
7- بالاخره اينكه قانون هميشه از روش تحقيق آمال دولت سخن مي‌گويد و با اهداف يا منشأ ظهور آن كاري ندارد. منشأ حقوق و اهداف يك دولت يا آرزوهاي يك ملت هرچه باشند، روشي براي اجرا و تحقق نياز دارند كه در قالب قانوني عرضه مي شوند.
قانون به ترتيب اهميت در چهار شكل زير قابل دسته بندي است: (جواهري حقيقي، 1379)
1- قانون اساسي (اعمال قوم مؤسس)؛
2- قوانين عادي (اعمال قوة مقننه)؛
3- تصويب نامه ها و آيين نامه ها (اعمال قوةمجريه)؛
4- مصوبات انجمن ها و شوراها (اعمال استان ها ، شهرستان ها و شهرها).
2-2- بخش دوم: قانون گریزی
2-2-1- قانون گرايي و قانون گريزي
قانون گرايي را مي توان به معني حفظ و اجراي قوانين به طور عادلانه و رعايت حقوق همة افراد بيان نمود. بر اساس اين تعريف، منظور از قانون گرايي در سازمان ها، انجام امور محولة سازمان به بهترين نحو در چارچوب قوانين و مقررات دولتي و سازماني به منظور دستيابي به اهداف سازمان و جلب رضايت مردم است (سازمان امور دارايي و اقتصادي اصفهان، 1384)
بر اين اساس، جامعه‌اي قانو نگراست كه در آن قوانين رعايت شود و همة مردم در برابر اجراي قوانين مساوي و رهبران آن قانون پذيرترين انسان‌ها باشند. به زعم برخي از صاحب‌نظران،  قانون‌گرايي و قانون‌پذيري در جامعه به منزلة پذيرش منظق قانون است، بدين ترتيب كه هر فعاليتي بتواند به شكل قانوني صورت پذيرد . اين امر مستلزم آن است كه افراد جامعه در هر مقطع از پويايي و تحرك جامعه و تناسب آن، قانون مدار و قانون پذير باشند و رفتارشان جلوة كامل آن باشد.
قانون در زندگی انسان نقش ارزنده‌يی دارد و قانون یک پدیده اجتماعی است؛ و انسان‌ها هم اجتماعی زندگی می‌کند، لذا در چنین شرایطی انسان به خودی خود داخل محوطه قانون می شود و قانون از انسان ها شروع می شود . برای اینکه جامعه قانونمند شود  باید این موضوع از افراد شروع شود. در درون يك سازمان چه فردي مهم تر و موثرتر از مديران مي توان يافت كه با ايفاي نقش هاي مختلف همچون تصميم گيري، سخنگويي، ارتباطي و اطلاعاتي و حتي الگوبودن بر افراد جامعه در درون و برون سازمان تاثير مي گذارند.  البته نظریات دیگری نیز در این باره وجود دارد و معتقدند که قانون از جامعه به افراد می‌رسد و اگر در کلیت جامعه قانون مراعات شود در افراد نیز این تاثیر خواهد گذاشت. اما اعتقاد این است که این افراد هستند که اساس جامعه را تشکیل می دهند و هرگاه آنها هر کدام تک تک بخواهند به قانون احترام بگذارند در چنین شرایطی کلیت جامعه قانونگرا خواهد شد. (شجاعي زند، 1379)
از طرفی نظم اجتماعی در هر جامعه از اهمیت بالایی برخوردار است، زیرا دوام و قوام هر جامعه به حفظ نظم اجتماعی آن جامعه بستگی دارد و نظم اجتماعی میسر نخواهد بود مگر اینکه هنجارهای تعریف شده‌ی جامعه یا قوانین، مورد احترام افراد واقع شود، زیرا به نظر می رسد وقتی که افراد به رفتارهای خلاف عادت می کنند آن رفتارها از حالت ناهنجار بیرون می آید و در نظر مردم هنجار می شود. این امرسبب می شودکه ارزش های منتسب به آن هنجار نیز خواه ناخواه مورد تردید قرار گیرد و انسجام اجتماعی را به خطر اندازد. در بعضي مواقع قوانیني که از طریق مجاری رسمی به تصویب می رسد از سوی برخی از افراد جامعه نادیده گرفته می شود. در این شرایط است که مسئله قانون‌گریزی در جامعه بوجود مي‌آيد. (محمدي، 1381: 208)
قانون‌گریزی نوعی جهت گیری نسبت به هنجارهای قانونی جامعه است که منجر به کج روی یا انحراف از قوانین می‌شود. در همه جوامع، قانون‌گریزی به عنوان یک مسئله اجتماعی وجود دارد. مقایسه رفتارهای اجتماعی ملتهای مختلف، نشان مي‌دهد كه این پدیده در میان برخی ملل، شدید و در برخی ضعیف است. در بعضی جوامع، پاره‌ای از قوانین آنچنان در عادات و رفتار مردم نهادینه شده‌اند که زیر پا گذاشتن یا گریز از آنهاحیرت آور و حماقت تلقی می شود درحالی که برای برخی دیگر از جوامع، رعایت دقیق همان دسته از قوانین، عبث و کسالت آور است.
قانون گريزي را بايد شکلي از رفتار نظام تلقي کرد. در اين صورت، تحليل چنين رفتاري را مي توان به شيوة کلمن (1377)  « تحليل دروني رفتار سيستم» ناميد. (استونر و فریمن، 1995)
در اين شيوه، «تبيين رفتار نظام هاي اجتماعي مستلزم بررسي فرآيندهاي دروني نظام است که اجزاي تشکيل دهنده يا واحدهاي آن را در سطحي پايين‌تر از سطح نظام در بر مي گيرد.» پيش فرض اين شيوة تحليل آن است که با شروع از سطح فردي، امکان مداخلات اجتماعي و بهبود اوضاع بيشتر مي شود. چنين رويکردي به ويژه در مورد نظام هاي کم شمار و در وضعيت نبود داده هاي کافي کاربردي است، و در نهايت، تبيين در سطح اجزا رفتار آنها را قابل مطالعه و پيش بيني پذير ساخته و تحليل نظام را پايدار مي کند.
براساس چنين تحليلي، قانون گريزي را ميتوان به سه دسته ابزاري، اعتراضي( ناهمنوايي) و اخلاقي تقسيم کرد: (فتحعلي و نادري، 1386)
الف: قانون گريزي ابزاري
در قانون گريزي ابزاري، کنشگر در موقعيت کنش به محاسبة سود و زيان ناشي از عدم اطاعت مي پردازد و به اين نکته آگاه مي شود که کنش غيرقانوني در مجموع سود بيشتري براي او در بر دارد. اين نوع کنش دقيقاً آگاهانه است. عوامل ساختاري و اجتماعي نظير ناکارآمدي نهادهاي تشخيصي، ناکارآمدي نهادهاي قضايي و تنبيهي، نابساماني (آنومي)، میزان رواج زور در جامعه،خاص گرایی و عدم اعتماد به نظام سیاسی در شکل گيري اين نوع کنش نقش آفريني مي‌كند.
ب: قانون گريزي اعتراضي (ناهمنوايي)
این نوع قانون گریزی زمانی اتفاق می افتد که افراد یک جامعه،حاکمیت یا نهاد قانون گذار را غیر مشروع می دانند. در جامعۀ ایران حاکمان و قانون گذاران،منشأ قوانین جامعه را الهی می دانند و بر این اعتقادند که قوانین باید از قرآن و سنت استخراج شود. این در حالی است که اکثریت جامعه به قانون گذاری عرفی و مدنی اعتقاد دارند. در مجموع، گروه هایی از جامعه که خواستار مشارکت در عرصه های زندگی اجتماعی و سیاسی هستند، زمینه ای را فراهم ساخته است تا مشروعیت قانون و قانون گذاران به چالش کشیده شود. این تفاوت های چشمگیر در بنیاد وضع قوانین کشمکش‌هایی را سبب می شود. در این نوع قانون گریزی رابرت مرتن (1971) از این افراد به عنوان شورشی یاد می کند، چرا که نه اهداف نهادی و نه وسایل دست یابی به هدف را می پذیرند.
مهمترین عوامل مؤثر بر این نوع قانون گریزی شامل عدم اعتماد به نظام سیاسی، میزان رواج زور در جامعه، احساس آنومی، خاص گرایی، ارزیابی از قطعیت نظام تنبیهی، تحصیلات و سن مي باشد.
ج: قانون گريزي اخلاقي
در این نوع قانون گریزی فرد به اعمالی دست می زند که علی رغم پیوستگی با ارزش های درونی‌اش با ارزش های جمعی همخوانی ندارد. در این شرایط شخص عامدانه نسبت به قوانین جمعی حاکم یا هنجارهای اجتماعی موضع نمی‌گیرد. او صرفاً براساس آنچه خود درست می پندارد عمل می‌کند.کنشگر عمل خود را قانون گریزانه نمی داند بلکه تنها ناظر عمل قانون گریزی را احساس می کند. این درحالی است که کنشگر از کنش خود نه انتظار نفع و سود دارد قانون گریزی ابزاری و نه در جهت طرد قانون عمومی قانون گریزی اعتراضی عمل می کند.
مهمترین عامل مؤثر بر این نوع قانون گریزی خاص‌گرایی است. بدین معنا که هرچه پایبندی افراد به ارزش های خاص‌گرا بیشتر باشد، احتمال بروز قانون‌گریزی اخلاقی بیشتر است. علاوه براین متغییر، اعتماد به نظام سیاسی و سن نیز رابطه ای معکوس با قانون گریزی اخلاقی دارد.
در جامعۀ ایران قانون گریزی اعتراضی شایع ترین قانون گریزی است. قانون گریزی ابزاری و اخلاقی در رتبۀ دوم و سوم قرار می گیرد.به نظر می‌رسد که مهمترین دلیل بالا بودن قانون گریزی اعتراضی،عدم اعتماد مردم به نظام سیاسی است. مردم براین باورند که حاکمان و قانون گذاران خود از قانون سرپیچی می کنند و فقط با اعمال زور مردم را وادار به اطاعت از قانون می کنند. همین اعمال زور نیز قانون گریزی اعتراضی را افزایش می دهد. (رضايي، 1384)
از سوي ديگر به نظر مي‌رسد نوع عمده قانون‌گريزي مديران دستگاههاي دولتي ايران قانون‌گريزي ابزاري و اخلاقي است يعني آنها بيشتر به فكر منافع و سود خود هستند و يا معيارهاي اخلاقي و ارزش‌هاي دروني شان با روح قانون منافات دارد و اين امر موجب قانون‌گريزي مديران دولتي و سوء مديريت آنان مي‌شود. شاهد اين مدعا تدوين برنامه‌هاي توسعه كشور است. اين برنامه ها كه پنجساله مي‌باشد و نقشه راه برنامه اجرايي كشور است و همه دستگاهها ملزم به رعايت آن هستند ولي مديران عالي دستگاههاي اجرايي نظير رئيس جمهور و … در انتخابات هر چهار سال خود اقدام به قانون‌گريزي و ترسيم برنامه استراتژيك خود مي كنند. اين نوع ساختار شكني و سوء مديريت مديران دولتي منجر به قانون گريزي مردم جامعه، در سطوح كاركنان و افراد جامعه مي شود و بيشتر به صورت قانون‌گريزي اعتراضي نمود مي يابد.
2-2-2- دلایل قانون گریزی:
2-2-2-1 ریشه های تاریخی
در نگاهی به تاریخ ایران، قانون‌گریزی و قانون ستیزی ریشه در تاریخ اين كشور دارد. در کمتر زمانی در طول تاریخ حکومت‌مداران و زمامدارانی بوده‌اند که مورد قبول جدی مردم باشند و مردم آنها را از خود بدانند. در نتیجه طبیعی است که در چنین تشکیلات و حکومتهایی مردم سعی می‌کنند قوانین را که به هر عنوان زمامداران سعی می‌کنند بر آنها تحمیل کنند، اجرا نکنند. ذهن مردم در طول تاریخ استبداد زده شده و این روند، خود باعث ظهور و بروز حاکمان مستبد جدید شده است.  شرایط حکام، از یک زاویه دیگر هم باعث ترویج نوعی از قانون گریزی شده است و آن قانون گریزی به عنوان یک هزینه است. یعنی مردم قانون را می‌شکستند و هزینه هم می‌دادند تا این که شرایط را عوض کنند.
عدم امنیت و نظارت بخصوص در مناطق دور از مرکز حکومت، عدم حکومت قانونی یکپارچه در سراسر کشور از دیگر عواملی بوده‌اند که انگیزه های قانون گریزی را در گذشته مردم ایران تقویت می‌کرده است. با توجه به اين ريشه تاريخي مديران دولتي كنوني نيز خود را مستقل از حكومت مركزي و قانون دانسته و در قلمرو خود قانون‌گريزي را حق خود مي‌دانند. كاركنان نيز با قانون‌‌شكني اعتراضي براي وي هزينه ايجاد مي‌كنند تا نتواند مديريت مطلوبي داشته و دجار سوء مديريت گردد.
علاوه بر موارد فوق می توان به در هم ریختگی مدنی در گذار از سنت به مدرنیسم اشاره کرد که تفاوتهایی را نیز در میان زندگی های مختلف کشور داشته و تغییر نگاههایی را به قانون رقم زده است. (مايلي، 1384)
2-2-2-2 ضعف معرفتی نسبت به قانون
عدم آشنایی با اهداف و کارکردهای قانون، منشأ سستی در تبعیت از قانون است. تنظیم روابط اجتماعی معمولاً مغفول اقشاری کم نصیب از تحصیلات است که به تلقی محدودشدن آزادی توسط قانون نیز منجر شده و درمجموع شرایطی را ترسیم می کند که افراد تلقی نوعی محدودیت را جایگزین فواید کثیر قانونگرایی نمایند. (شجاعي زند، 1379)
2-2-2-3 تفکیک اخلاق از قانون
افراد و بويژه مديراني كه از طريق يك سيستم ديني انتخاب مي‌شوند معمولاً در برداشتی که از افعال اخلاقی دارند، آن را از دستورات و الزامات قانونی جدا دانسته و در صورت تعارض میان فعل اخلاقی و دستور قانونی، اولویت را با فعل اخلاقی می‌دانند. (علی بابایی و فیروزجائیان، 1388)
2-2-2-4  بی توجهی به اهداف قانون
عدم آگاهی از کارکردهای قانون، زمینه ساز برخی بی توجهی ها به قانون است. ایجاد نظم، تنظیم روابط اجتماعی، جهت دار کردن آزادیها، حفظ نظام اجتماع، دوری از تصمیمات بی ضابطه و … مواردی هستند که توجه به آنها جلوه ای دیگر از قانون را ترسیم می نماید. (عباسي، 1378)
2-2-2-5  ناهمخوانی میان فرهنگ و قانون
کسانی که وظیفه قانون را اصلاح تدریجی فرهنگ می‌دانند از ابتناء فرهنگ بر قانون دفاع می کنند. کسانی هم که نادیده گرفتن فرهنگ را معادل شکست قانون می دانند، معتقد به استوار شدن قانون بر پایه‌های فرهنگی می باشند. اما در هر دو حالت از فرهنگ و آداب و رسوم هر جامعه ای در تدوین قوانین نباید غفلت ورزید که در غیر این صورت چنین قانونی به دست فراموشی سپرده خواهد شد.(كندي و كلارع، 1984)
2-2-2-6  تحلیل شخصی در مورد قانون
از دیگر علل اهمال در موارد قانونی، قرائت های مختلفی است که با توجه به وضعیت فکری و فرهنگی و یا انتفاعی افراد از قانون صورت می گیرد. (خوش فر، 1377)
2-2-2-7  ناهمخوانی میان سخن قانون و عمل مسئولین
در قوانینی که مشترک میان ملت و دولت هستند (از جمله در موارد مربوط به عدالت) مردم هیچگونه توجیهی را در نقض قانون از طرف دولتمردان نمی‌پسندند و مشاهده نقض قانون توسط اقشار خاصی مانند مسئولین، حرمت قانون را در میان عموم کاهش خواهد داد. اين كاهش اعتماد موجب ضعف عملكرد مديران دولتي و سوء مديريت آنها مي‌شود. (فراسر، 1989)
2-2-2-8  عدم تناسب میان مکانیسم های تشویق و تنبیه قانونی
يكي از عوامل بازدارنده قانون‌گريزي، تنبیه و محرومیت‌هایی است که در صورت نقض قانون، گریبانگیر مجرم خواهد شد. البته هرچند قانون در معنای وضع شده اش برای تشویق افراد به تبعیت از قانون نبوده است، ولی همین عملکرد یکسویه قانون در برخورد با مجرمین و عدم تشویق قانون‌مداران، ضعفی است که عده ای را به نقض قانون سوق خواهد داد. مديران دولتي قانون‌گريز به طور اولي از اين تنبيه و محروميت محافظت مي‌شوند، زيرا آنها منسوب يك نظام سيستمي ارزشي هستند كه سيستم قضايي تخريب چهره آنان را منجر به آسيب رساندن به مشروعيت سيستم حاكميتي مي‌داند. (كانتسون، 1988)
2-2-2-9  تفکیک میان قوانین و اولویت گذاری آنها
مديران دولتي با روش‌هایی منطبق بر منافع و استفاده از قانون‌گريزي ابزاري به تفکیک میان قوانین پرداخته و برخی را اطاعت و بقیه را معطل می گذارند. (لي و يانگ، 1984)
2-2-2-10 تعارض قوانین با منافع فردی
اگر تکلیفی دینی و یا الزامی عقلی در تبعیت از قوانین برای افراد ایجاد نشده باشد، معمولاً افراد در صورت مشاهده تعارض میان منافع خویش و دستورات قانون، منافع خویش را اولویت داده و از منافع اجتماعی صرفنظر می نمایند. مديران دولتي خواهان قوانینی هستند که نیازهای اجتماعی آنها را برطرف نماید و مشکلی بر مشکلات آنها نیفزاید. (فراكلتون و سلبي، 1988)
2-2-2-11 به روز نبودن قانون
اگرچه تغییر سریع قوانین پسندیده نیست ولی وجود مواردی که ملاک عمل را در قرون گذشته معین می‌کرده‌اند بسیاری را خصوصاً از منظر روشنفکری به انتقاد از قوانین واداشته است، که اصلاح و به روزسازی آنها، درعین حفظ پایه های شرعی و دینی، برای استحکام بیشتر قانون لازم است. (چن، 1987)
2-2-2-12 برتری یافتن عرف و اعتقادات نسبت به قانون
پایین بودن فرهنگ قانون‌گرایی، در کنار جمعیت هایی تقویت می شود که جایگزینی هرچند سست و ضعیف را برای قانون سراغ داشته باشند. این عرف و اعتقادات ، میان مذاهب مختلف نیز تنوع بیشتری یافته و استدلالهایی را شکل می‌دهد که توجیه کننده بی اعتباری قانونی اند. (هالستد، 1990)
2-2-2-13 تلقی اشتباه از قوانین الزام آور
عده‌اي از مديران به دليل عدم تعیین مجازات برای مجرم، آن را نقض مي‌كنند. (موخرجي و واكر، 1990)
2-2-2-14 ارتباط بین فقر و قانون‌گریزی
فقر و قانون‌گریزی آسیب‌های عمده اجتماعی هستند که در تعامل با هم می‌باشند و هر چه شدت فقر افزایش یابد هنجارها, قوانین و ساختارهای تنظیم‌کنندة روابط اجتماعی انسان‌ها ضمانت اجرایی خود را از دست می‌دهند. (بروان، 1985) از این رو براساس نظریه ساختاری فرصت مرتن, بوم‌شناختی برگس, تکنیک خنثی‌سازی ساترلند و نظریه تضاد به تحلیل ارتباط ابعاد فقر با قانون‌گریزی بسيار نزديك هستند. (كلانتري، 1384)
2-2-2-15 فقر فرهنگی و قانون گریزی
شرایط کلی و عمدتا مالی زندگی مردم در تاریخ چند صد سال گذشته و امروز باعث به وجود آمدن فرهنگی متناسب با نوعی فقر شده است که این فرهنگ علاقه ای به قانون و رعایت آن ندارد. (اسكارمن، 1981)
دلایل ديگر قانون شکنی را مي‌توان شامل واضعان قانون،  موضوع قانون، تابعان قانون، تعدد و تناقض قوانين، فقدان آموزش و آنچه كه در اين مقاله بررسي مي‌شود مجريان قانون برشمرد. (دانايي فر و همكاران، 1389)
این عامل كه مهمترین علت قانون گریزی است به بی اعتنایی خود مجریان قانون مربوط می شود. تا آنجا كه قانون‌پذیری و قانون گریزی در هر جامعه ای نشان دهنده میزان پایبندی یا بی اعتنایی دولتمردان و مجریان نسبت به قانون نیز هست. اگر دولتمردان و نخبگان به قانون اعتنایی نکنند، نباید اعتنایی از دیگر افراد و شهروندان داشت. و اين بي اعتنايي در عملكرد مدير خود را به صورت سوء مديريت نشان مي‌دهد.
2-2-3- راهکارهای مبارزه با قانون گریزی:
2-2-3-1 نظارت و بازرسي
امر نظارت و بازرسي در سازمانها، يکي از وظايف اصلي مديريت محسوب مي شود که تاريخ آن نيز بسيار طولاني بوده و نشان از اهميت آن در حفظ دوام و بقاء سازمانهاي بشري در ادوار مختلف تاريخي دارد. (مشبکی و محمودزاده، ؟) نظارت فعاليتي است که «بايدها» را با « هست‌ها»، «مطلوبها» را با «موجودها» و «پيش بيني‌ها» را با «عملکردها» مقايسه مي کند و نتيجه اين مقايسه، تصوير روشني از تشابه يا تمايز بين اين دو گروه از عوامل خواهد بود که در اختيار مديران سازمان قرار مي‌گيرد. تعاريف گوناگوني از نظارت و کنترل ارائه شده است که در همه آنها يک نقطه اشتراک وجود دارد و آن اينکه، نظارت عبارت است از مقايسه بين آنچه که هست و آنچه که بايد باشد. (برون، 1987)
براي فرايند نظارت و کنترل چهار مرحله اساسي تعيين استانداردها و معيارهايي براي اندازه گيري، اندازه گيري عمليات و عملکرد، مقايسه عملکرد با استانداردها و اقدامات اصلاحي ضروري است.در بررسي و آسيب شناسي نظارت و بازرسي در سازمانهاي دولتي عواملي همچون ناکار آمدي مکانيسمهاي سنتي نظارت و عدم توجه به سيستم‌هاي جديد نظارتي، نبود معيارهاي شفاف و مشخص براي سنجش و نظارت سازمانها علي‌الخصوص بخش خدمات دولتي، نبودن رابطه مشخص بين نتايج بازرسيها و تشويق و تنبيه و يا جبران خدمات افراد و سازمانها، بالا بودن هزينه‌هاي نظارتي و عدم توجه به تحليل هزينه فايده و عدم تفويض اختيارات لازم به بازرسان به همراه موانع ساختاري نظارت و بازرسي قابل ذكر است. (عباسي، 1378)
2-2-3-2 غلبه بر موانع نظارت و ارزيابي
به منظور غلبه بر موانع نظارت و ارزيابي در سازمانها مي بايست با توسعه خودنظارتي در افراد و سازمانها، شفاف‌سازي مسئوليت افراد و سازمان، تدوين استانداردهاي عملكردي و نظارتي، ايجاد ضمانت اجرايي قوانين و مقررات بدون توجه به فردپذيرنده پست، تربيت نيروي انساني متخصص كه پايبند به مباني فرهنگي و ارزشهاي دروني باشد و همچنين بازبيني در ساختار نظارتي كشور با رويكرد نظارت پيش‌نگر پرداخت. (مخلص الائمه، ؟)
در صورتي که در امر انتصاب و انتخاب مديران سازمانها دقت لازم شود و افراد امين و کارآمد در پستهاي مديريتي منصوب شوند، تا حد زيادي از نياز به نظارتهاي بعدي و همچنين نياز به تلاش براي کشف فساد و جرم در مراحل بعدي نظارت کاسته خواهد شد. بدين منظور مکانيسمهاي انتخاب و انتصاب مديران دولتي بايد به گونه اي تغيير نمايد که شايسته سالاري و به‌گزيني، جايگزين رابطه مداري گردد.
2-2-3- قانون گریزی و سوء مديريت:
سوء مدیریت يكي از علت اصلی ناكامي و ورشکستگی موسسه ها و سازمانهاست، مدیریت بد به صورت برنامه ریزی ضعیف خود را بروز می دهد. (کونتز و همکاران، ؟) در تحقيقات صورت گرفته نقش سوء مدیریت مديران دولتي بیشتر از تحریم‌ها بر اقتصاد ايران بيان شده است و در واقع نبود مدیریت درست مسئولان و مديران دولتي بیشترین سهم را در آشفته بازار گراني‌ها و اداره امور جاري كشور داشته است. وعده‌های توخالی مسئولان دولتي در سال های گذشته باعث رواج بی اعتمادی بین مردم شده است. (سايت قطره، 1393)
ساختار هاي اجتماعي نا برابر نه تنها برخاسته از  نقص و نقض قانون هستند، بلكه خود پديد آورندة  زمينه‌هاي اعمال تبعيض در وضع  و اجراي قوانين‌اند. (دانايي فر و همكاران،1389)  وجود تبعيض در ذات  قانون  و در اجراي خود، زمينه هاي بي اعتمادي به قانون و رواج قانون‌شكني معترضانه در ميان افراد جامعه و سازمان و قانون گريزي عاملانه در ميان مديران دستگاههاي دولتي و سوء مديريت آنها را پديد مي‌آورد.
لزوم داشتن قوانين و متكي ساختن امور بر ضوابط و مقررات از پيش تعيين شده،  از آنجا  نشأت مي گيرد كه جامعه از اين طريق مي تواند اسباب گردش سهل و روان امور و كاركرد سالم اجراي خويش را تأمين و تضمين كند و كارآمدي دستگاه هاي كارگزار و مجري را افزايش دهد. در صورتي كه به هر دليل، اين نتايج مورد انتظار از قانون حاصل نشود و در عمل نتواند موجبات تسهيل امور مردم را فراهم كند، طبعاً با بي اعتنايي از سوي مردم مواجه خواهدشد. ناكارآمدي‌ها  تنها و هميشه از نارسايي و نقص در قوانين پديد نمي‌آيد، بلكه اغلب اوقات از ناتواني و بي‌كفايتي مجريان و ناكارآمدي دستگاه‌هاي اجرايي ناشي مي‌شود، اما در هر دو صورت، بازتاب خارجي آن در ميان مردم يكي است و آن اظهار بي‌اعتمادي نسبت به دولت و ابراز بي‌اعتنايي نسبت  به  قانون است. در چنين شرايطي، مردم ناخواسته  وادار به ناديده گرفتن قانون به منظور جستن راهي براي پيشبرد كار خويش مي‌شوند و در برخي موارد حادتر، به دليل سلب اعتماد نسبت به مسئولان و متوليان اجراي قانون و مشاهدة قانون‌شكني آنان، به عنوان اعتراض، نظم و قانون را زير پا مي‌گذارند. در حقيقت قانون‌گريزي مديران دولتي و سوء مديريت آنان خود موجب قانون‌شكني، بي اعتمادي و درنهايت اعتراض كاركنان سازمان و افراد جامعه خواهدشد.
در يك جامعة ضابطه‌مند، مخاطبان قانون فقط مردم نيستند. رابطة فرد و قانون يك بعد از جامعة ضابطه‌مند و به تعبير بهتر بعد كم اهميت آن است. بعد اصلي چنين جامعه‌اي، قانون مداري و رعايت قانون از سوي دولت، ارگان هاي دولتي، گروه‌هاي ذي‌نفوذ و به طوركلي حكومت است. اگر مديران ارگان‌هاي حكومتي مقيد به قانون نباشند، قانونمندكردن شهروندان غيرممكن خواهدبود. بنابراين اگر فعاليت مسئولان ضابطه‌مند باشد، رفتار و كردار شهروندان نيز قانونمند مي‌شود و فرهنگ قانون‌گرايي به تدريج در ضمير مردم نقش مي‌بندد و به اصطلاح نهادينه مي شود. (دانايي‌فر و همكاران، 1389)
هر رشته اي در علوم اجتماعي  و علوم انساني از منظري خاص به پد يده‌هاي انساني و اجتماعي نگاه مي‌كند. پديدة قانون‌گريزي نيز مي‌تواند از منظر اقتصاد، سياست، مديريت، حقوق، جامعه‌شناسي، روان شناسي و … تبيين شود.
در خصوص قانون‌گريزي از منظر عوامل مديريتي و سوء مديريت‌هاي واقع شده از طريق آن مي‌توان كج‌كاركردهايي نظير كاغذبازي، قانون‌شكني‌ مجريان قانون (مديران دولتي)، عدم كارايي دستگاه‌هاي نظارتي، كوچك انگاشتن برخي از موارد نقض قانون، تبعيض در اجراي قانون، بي‌توجهي به مشكلات مردم و پيگيري منافع فردي، تغيير دائم نظر موسسات طرح‌ريزي برنامه‌هاي پيشگيري، بودجه ناكافي و نبودن برنامه‌هاي تفريحي، پرورشي وحمايتي در مناطق محروم، سيستم انتصاب ناقص كاركنان دولت، افزايش تعداد نيروهاي بازدارنده، ساختار نامناسب سازمان‌هاي دولتي در تكريم ارباب رجوع و از همه مهمتر دسترسي نداشتن عده‌اي از مردم به خدمات عمومي مناسب كه هدف اساسي تشكيل هر دولتي است را برشمرد.
3- بحث و ﻧﺘﻴﺠﻪ ﮔﻴﺮي
ﺑﺎ وﺟﻮد اﻳﻨﻜﻪ ﺗﻮﺟﻪ ﺑﻪ ﻗﺎﻧﻮن و رﻋﺎﻳﺖ آن در ﻫﺮ ﺟﺎﻣﻌـﻪ ﻣﻮﺟـﺐ اﺳﺘﺤﻜﺎم و اﻧﺴﺠﺎم آن، ﺟﺎﻣﻌﻪ ﻣﻲﺷﻮد. ﺑﺎ اﻳنﺣـﺎل ﺑﺮﺧـﻲ از اﻓـﺮاد ﺟﺎﻣﻌـﻪ ﺑﻨـﺎ ﺑـﻪ دﻻﻳﻠﻲ ﺗﻤﺎﻳﻞ ﺑﻪ ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰي دارﻧﺪ. ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰي در ﻫﺮ جامعه‌ای دلاﻳﻞ ﺧﺎص ﺧﻮد را دارد و در ﻛﺸﻮر ﻣﺎ ﻧﻴﺰ ﻋﻮاﻣﻞ ﻣﺨﺘﻠﻔﻲ ﻣﻮﺟـﺐ آن ﻣﻲﺷـﻮﻧﺪ. در این ﻣﻘﺎﻟﻪ ﺑـﻪ ﺑﺮرﺳﻲ و ﺗﺒﻴﻴﻦ قانون، تاريخچه آن بويژه تاريخچه مكتوب قانوم، انواع قانون شامل جنبه هاي ديني، اجتماعي و مصوب پرداخته شده است. اولويت قانون اساسي نسبت به قانون عادي و تصويب نامه‌ها بيان گرديده است.
مباحث قانون‌گرايي و قانون‌گريزي و تحليل آن به عنوان يك پديده دروني رفتار سيستم و تاثير آن بر هنجارهاي اجتماعي مي‌تواند بيانگر سه دسته قانون‌گريزي ابزاري، اعتراضي و اخلاقي باشد. آنچه كه در اين ميان بيش از پيش نمود مي يابد قانون‌گريزي ابزاري مديران دولتي ايرانبا هدف كسب سود و منافع آنان است. اين كنش كه كاملاً آگاهانه و به دليل ضعف سيستم نظارتي و بازرسي صورت مي‌پذيرد خود موجب بي برنامه‌گي و عدم اعتماد كاركنان دستگاههاي دولتي و افراد جامعه به سيستم اداري مي‌شود. ماحصل اين قانون‌گريزي در عملكرد مديران دستگاههاي حاكميتي به صورت سوءمديريت نمود مي‌يابد. از سوي ديگر شكست اعتماد را در پيروان و افرادي كه آنان را منصف و عادل مي‌دانسته اند خواهد شد.  خروجي اين قانون‌شكني در سطح سازمان و جامعه به صورت قانون‌گريزي ابزاري در رفتار كاركنان و افراد جامعه است و آثار بلندمدت آن در لحظه نقطه عطف و انفجار به شكل قانون‌گريزي ناهمنوايي (اعتراضي) و آسيب رساندن به منافع ملي و دارائيهاي جامعه خواهد بود. اين رفتارهاي انحرافي و كج كاركردها از پيامدهاي عمده سوء مديريت مديران قانون‌گريز است.
در ادامه به دلايل ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰي در اﻳﺮان ﭘﺮداﺧﺘﻪ ﺷﺪه اﺳﺖ. مواردي همچون ريشه‌هاي تاريخي، ضعف آگاهي نسبت به قانون، تحليل شخصي در مورد قانون، به روز نبودن قانون و فقر فرهنگي از عوامل برجسته آن مي‌باشد.ﻗﺎﻧﻮن‌ﮔﺮﻳﺰي واﺑﺴﺘﮕﺎن ﺳﻴﺎﺳﺘﻤﺪاران، ﻗﺎﻧﻮن‌ﮔﺮﻳﺰي ﺳﻴﺎﺳﺘﻤﺪاران، ﺗﺒﻌﻴﺾ ﺳﻴﺎﺳﻲ، ﺳﻮء اﺳﺘﻔﺎده از ﻗـﺪرت و ﻧﺒـﻮدن اﻓـﺮاد ﺷﺎﻳﺴﺘﻪ در ﭘﺴﺖ ﻫﺎي ﺳﻴﺎﺳﻲ، ﻗﺎﻧﻮنﺷﻜﻨﻲ ﻣﺠﺮﻳﺎن ﻗـﺎﻧﻮن، ﺗﺒﻌﻴﺾ در اﺟﺮاي ﻗﺎﻧﻮن ﻋﺪم ﻛﺎراﻳﻲ دﺳﺘﮕﺎهﻫﺎي ﻧﻈﺎرﺗﻲ، ﻛﺎﻏﺬﺑﺎزي و ﺑﻲﺗﻮﺟﻬﻲ ﺑﻪ ﻣﺸﻜﻼت ﻣﺮدم ﺑﻴـﺸﺘﺮﻳﻦ ﺗﺄﺛﻴﺮ را در ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰي دارﻧﺪ.براي مبارزه با قانون‌گريزي مديران و پرهيز از سوء مديريت مديران دولتي در ايران پيشنهاد مي‌شود با افزايش كميت و كيفيت نظارت و بازرسي و غلبه بر موانع موثر بر اثربخشي نظارت نظير شفاف سازي مسئوليت افراد و مديران، تدوين استانداردهاي عملكردي، ايجاد ضمانت اجرايي قوانين و مقررات بدون توجه به فرپذيرنده پست و از همه مهمتر ايجاد سيستم شايسته سالاري در انتخاب و انتصاب مديران دولتي از سوء مديريت آنان جلوگيري شود.
فهرست منابع :
1. احدی ، ابراهیم (1376). «قانون و قانون گذاری در ایران». وکالت شماره 3 و 2 صص 42-45.
2. جعفري لنگرودي، محمدجعفر (۱۳۴۶).«ترمینولوژی حقوق». تهران. انتشارات ابن سینا.
3. جوادی یگانه، محمدرضا؛ فولادیان، مجید؛ رضایی بحرآبادی، حسن(1389). «تحلیل بررسی عوامل موثر بر قانون گرایی در نظام اداری کشور با تاکید بر ادارات دولتی مشهد وتهران». فصلنامه ارزیابی دانش سال دوم شماره 5.
4. جواهری،حقیقی.«قانون گرایی».روزنامه انتخاب9/9/79.
5. خوش‌فر، غلامرضا(1377). «نقش امنیت در تحقق قانون گرایی در جامعه». اطلاعات سیاسی_اقتصادی، شماره 143-143،صص96-101.
6. داﻧﺎﻳﻲ‌ﻓﺮد، ﺣﺴﻦ؛ آذر، ﻋﺎدل؛ ﺻﺎﻟﺤﻲ، ﻋﻠﻲ (1389). «ﻗﺎﻧﻮنﮔﺮﻳﺰي در اﻳﺮان:ﺗﺒﻴﻴﻦ ﻧﻘﺶ ﻋﻮاﻣﻞ ﺳﻴﺎﺳﻲ، اﻗﺘﺼﺎدي، ﻗﺎﻧﻮﻧﻲ، ﻣـﺪﻳﺮﻳﺘﻲ و اﺟﺘﻤﺎﻋﻲ ـ. ﻓﺮﻫﻨﮕﻲ». داﻧﺶ اﻧﺘﻈﺎﻣﻲ49.
7. دهخدا، علی‌اکبر، «لغت نامه دهخدا». تهران، مؤسسه لغت نامه دهخدا، 1364، ج 38، واژه «قانون».
8. رضايي، محمد (1384). «ميزان، نوع و عوامل موثر بر قانون گريزي». مجلۀ جامعه شناسی ایران، دروۀ ششم، شمارۀ 3.
9. رفيع پور، فرامرز (1378). «آناتومي آشفتگي اجتماعي. تهران». تهران. انتشارات سروش.
10. رهنورد، فرج اله؛ طاهرپور، حبيب اله؛ رشيدي، اعظم (1389). «عوامل موثر بر فساد مالي در بين كاركنان دستگاههاي اجرايي». پژوهشنامه مديريت اجرايي، سال دهم، شماره 1 (پياپي 38)، صص 35 -52.
11. سازمان امور دارایی و اقتصادی اصفهان، (1384). «قانون گرایی در خصوص تدوین دستور العمل های دورن سازمانی».-http://www.isf mefa.gov.ir
12. مجتمع جامعه مدنی افغانستان، (2008). «حاكميت قانون»، www.acsf.af
13.قطره (1393). «دلایل عقب ماندگی اقتصاد ایران چیست؟ تحریم ها یا سوء مدیریت ها؟». http://www.ghatreh.com/news/nn23172414
14. شجاعی زند، علی رضا (1379). «نظم ستیزی و قانون گریزی». امنیت، شماره 13914، مرداد و شهریور، صص 34-32.
15. عميد، حسن (1371). «فرهنگ عمید» . تهران. موسسه انتشارات امیر کبیر.
16. صديق سروستاني، رحمت الله (1383) «آسيب شناسي اجتماعي». تهران. انتشارات آن.
17. طباطبايي‌يزدي، رويا، (1387)، «توضيحاتي در مورد شاخص درك فساد». تهران. مركز تحقيقات استراتژيك مجمع تشخيص مصلحت نظام.
18. عباسی،اصغر (1378). «تأملی بر عوامل قانون شکنی و راهکارهای مقابله با آن». اصلاح و تربیت، شماره 71-72، صص 34-40.
19. علی بابایی، یحیی؛ فیروزجائیان, علی اصغر (1388). «تحلیل جامعه شناختی عوامل موثر بر قانون گریزی». فصلنامه دانش انتظامی زمستان.
20. فتحعلي، عليرضا؛ نادري، ميثم (1386). «بررسي دلايل رفتار قانونگريزي شهروندي». مقالات علمی مدیریت.
21. قاضى، ابوالفضل (1373). «بایسته هاى حقوق اساسى». نشر یلدا، ص29.
22. قراگوزلو، محمد (1376). «جامعه مدنی و قانون گرایی». اطلاعات سیاسی- اقتصادی، شماره 173-173،صص 28-38.
23. قراگوزلو، محمد.«جامعه مدنی و قانون گرایی». اطلاعات، 21/4/79.
24. کلانتری،صمد؛ ربانی خوراسگاني، رسول؛ صداقت، کامران (1384). «ارتباط فقر با قانون گریزی و شکل گیری آسیب اجتماعی». رفاه اجتماعی. شماره18.
25. کونتز و همکاران (1374). «اصول مديريت»، ترجمه طوسي و همکاران. مركز آموزش مديريت دولتي، جلد دوم، ص 388.
26. گرجى، ابوالقاسم (1367). «حکومت در اسلام». مؤسسه انتشارات امیرکبیر، ص199.
27. مایلی ،حامد (1384). «علل وعوامل قانون گریزی».  هفته نامه جام، شماره 294.
28. محمدي، حيدر (1381). « شيوه هاي قانون گرايي از ديدگاه نهج البلاغه». خلاصه مقالات همايش بزرگ امام علي (ع) و نهج البلاغه، 244 ص.، كرمان : موسسه فرهنگي ثارالله، صص. 208-209.
29. مخلص الائمه، فرزاد. «نقد قانون تشکيل سازمان نظارت و بازرسي کل کشور»، مركز مرکز مطالعات و پژوهشهاي سلامت اداري و مبارزه با فساد، ص 58.
30. مشبکي،اصغر؛ محمودزاده، سيد مجتبي (1388). «مقاله بررسي نقش مراکز ارزيابي در ترويج فرهنگ نظارت و بازرسي». مجله تخصصی سازمان بازرسی کل کشور.

31. Brown, D., 1987, « The Politics of Reform» in the Criminal Injustice System: Volume Two, Eds G. Zdenkowski, C. Ronalds & M. Richardson, Pluto Press, Leichhardt, PP.254-81.
32. Chan, J. 1987, «The Limits of Sentencing Reform» in The Criminal Injustice System: Volume Two eds G. Zdenkowski, C. Ronalds & M. Richardson, Pluto Press, Leichhardt, pp. 207-37
33. fa.wikipedia.org
34. Fraser, D. 1989, “What a Long Strange Trip it’s been: Deconstructing Law from Legal Realism to Critical Legal Studies”, Australian Journal of Law and Society, Vol. 5, pp.35-43.
35. Freckelton, I. & Selby, H. 1988, “Police Accountability, in Understanding Crime and Criminal Justice, eds M. Findlay & R. Hogg, Law Book Co, North Ryde, pp.224-46
36. Halsted, B. (Ed). 1990, «Youth Crime Prevention», Proceedings of a Policy Forum held 28 and 29 Augurst 1990, Australian Institute of Criminology, Canberra.
37. Kaufmann, D., Kraay, A., and Mastruzzi, M. (2009) Governance Matters VII: Governance indicators for 1996-2008, World Bank policy research working paper series.
38. Kaufmann, Daniel in Kraay, Aart (2002) «Growth without Governance», the World Bank, May.
39. Kennedy, D. & Klare, K. 1984, “A Bibliography of Critical Legal Studies”, Yale Law Journal, vol. 94, no.1, pp.461-90
40. Knutsson, J. 1988, “Operation Identification: A Way to Prevent Burglaries? “Researrch Division Report, no. 14, National Council for Crime Prevention, Stockholm.
41. Lea, J. & Young, J. 1984, What is to be done about law and order?, Penguin, Harmondsworth.
42. Lho, K. and Cabuay, J. (2005) «Corruption in the Korean public and private sectors», In Nicholas Tarling (Ed.), Corruption and Good Governance in Asia,, New York, Routl
43. Mukherjee, S., Neuhaus, D. & Walker, J. 1990, Crime and Justice in Australia, Anstralian Institute of Criminology, Camberra, P.25.
44. Scarman, L.G. Baron 1981, The Brixton Disorders, 10-12 Aprial 1981:« report of an inquiry», Cmnd 8427, Home Office, London.
45. Stoner. J.A.F, Freeman R.E & Gilbert., Management, New Jersey. Prentice Hall (1995). P. 600

نویسنده: مهدي تقوائي
دانشجوی دکتری مدیریت رفتاري دانشگاه پردیس بین الملل فردوسی مشهد مقدس
mahdi.taghvaee@stu.um.ac.ir