نویسنده: هاشم داداش پور
مقدمه: شهر به مثابه بخشي از سلسله مراتب سيستم قضايي و تقسيمات سياسي – جغرافيايي هر کشور براساس شاخصه‌هاي مختلفي مانند نوع حکومت، مديريت، سطح آگاهي، علاقه‌مندي اجتماعي و مشارکت مردم در نظام تصميم‌گيري و… شکل مي‌گيرد. نظام مديريت شهري باهدف اداره مطلوب امور شهر، سعي دارد. روابط ميان عناصر شهري را هماهنگ سازد. به‌دليل گستردگي و ميان رشته‌اي بودن سيستم مديريت شهري به‌مثابه يک سيستم باز، عوامل مختلفي در آن دخالت دارد و بدون شناخت اين سيستم نمي‌توان عناصر و روابط را در جهت اهداف آن تغيير شکل داد، زيرا هنر برنامه‌ريزي، شناخت عناصر سيستم و ايجاد روابط بين آن عناصر است، به‌نحوي که اين مجموعه عناصر در جهت هدف سيستم عمل کنند. بي‌توجهي به اجزاء همچنين عدم کشف روابط و ميزان تاثير هريک از عناصر در نظام تصميم‌گيري هرگز به يک نظام تصميم‌گيري منسجم، موثر و معطوف به اهداف مطلوب منجر نخواهد شد.(1)
شهر مرکز فرصت و محيطي براي ارائه توانائيهاي بالقوه انساني است. تمرکز روزافزون افراد در نواحي شهري و رشد سريع شهرنشيني ناشي از مهاجرت و همچنين افزايش طبيعي جمعيت شهر، مشکلاتي را در ارائه خدمات متناسب با ميزان افزايش جمعيت شهري به‌وجود مي‌آورد که خود به‌عنوان يکي از موانع اصلي اجراي وظايف و ارائه خدمات شهري کافي به شهروندان مي‌گردد. اين امر توام با عدم رغبت مردم براي مشارکت در فعاليتهاي عمران شهري، که تا حد زيادي ريشه در شيوه نظام اداري متمرکز دارد، از عواملي هستند که توانايي مسئولان را در تامين نيازهاي ساکنان شهري با مشکل مواجه مي‌سازد. بنابراين، کارکرد مديريت شهري کارآمد به‌عنوان يک نهاد مديريتي فراگير و درگير با موضوعها و پديده‌هاي بسيار گسترده و متنوع شهر و شهرنشيني ضروري است تا نهايتاً دستيابي به توسعه انساني پايدار در شهر ميسر گردد.(2) اين مقاله درصدد است تا با ارائه تعريفي از مديريت شهري، جايگاه آن را در سيستم مديريت جامعه مشخص کند و با بيان اهداف و راهبردهاي اين نوع مديريت، ويژگيها و معيارهاي مطلوب سيستم مديريت شهري را ارائه کند.
2 – تعريف سيستم مديريت شهري
هدف سيستم مديريت شهري به‌مثابه جزئي از سيستم حکومتي، اداره امور شهرهاست. و نقشي که دولت براي اين سيستم قايل مي‌شود، تعريف اين هدف را روشن مي‌سازد. ترديدي نيست که اين تعريف، هرچه باشد، هدف سيستم مديريت شهري در جهت اهداف ملي بوده و با آن همسوست و از کليات آن تبعيت مي‌کند. به‌همين دليل است که برنامه‌هاي اين سيستم براي ساماندهي امور شهر، به‌طور کلي در چارچوب برنامه‌هاي کلان و قوانين جاري کشور تدوين مي‌گردد و اقدامات اين سيستم ناقض مقررات قانوني کشور نيست.(3)
تعاريف متعددي از مديريت شهري ارائه شده است و هرکدام از اين تعاريف بيان‌کننده نگرشي نظام‌مند به مقوله مديريت شهري است:
.(4)و يا (5)
علاوه‌بر دو تعريف عمومي فوق، تعريف تخصصي ديگري عبارت است از (6)
3 – جايگاه مديريت شهري در نظام برنامه‌ريزي
سيستم مديريت شهري بنابه تعريف و به‌لحاظ وظايف عملي خود موظف به برنامه‌ريزي توسعه و عمران شهري و اجراي برنامه‌ها، طرحها و پروژه‌هاي مربوطه است. انجام اين وظايف تعيين‌کننده نوعي هويت برنامه‌ريزي اجرايي براي آن است. در واقع مديريت شهري در قالب نظام برنامه‌ريزي اقتصادي، اجتماعي و قضايي حاکم بر کشور، اقدام به تهيه برنامه‌هاي توسعه شهري براي شهر مي‌کند و سپس آن برنامه را در چارچوب نظام اداري – اجرايي حاکم، به پروژه‌هاي عملياتي تبديل کرده و به مرحله اجرا مي‌رساند. براين اساس وظايف و جايگاه سازماني و اجرايي مديريت شهري را مي‌توان به‌شرح زير تعيين کرد:
1-3 تبيين نقش سيستم مديريت شهري بمثابه يک برنامه‌ريز: اين نقش را مي‌توان در دو قالب روابط برون و درون سيستمي مطالعه کرد، در قالب اول، روابط مديريت و برنامه‌ريزي شهري در ارتباط با نظام عمومي برنامه‌ريزي و سطوح بالاتر برنامه‌ريزي بررسي مي‌شود. مهمترين موضوع قابل توجه در اين سطوح، ضرورت تامين هماهنگي اين سطوح با يکديگر است. در قالب دوم، تهيه برنامه‌هاي جامع فيزيکي، اقتصادي، اجتماعي و مالي لازم براي توسعه کارآمد شهر به‌عنوان اصلي‌ترين وظيفه سيستم مورد توجه قرار مي‌گيرد.
2-3 تبيين نقش اداري – اجرايي سيستم مديريت شهري: مديريت شهري به‌لحاظ اداري – اجرايي يک سازمان بسيار گسترده و مشتمل بر عناصر متعدد و متنوع لازم براي اداره امور يک شهر است. هرچند اين عناصر طيف عملکردي گسترده‌اي را شامل مي‌شوند، اما به‌هرحال عناصر مرکزي و اصلي سازمان شهرداري است که در تمامي عملکردهاي تدوين شده سيستم و به‌ويژه امور اداري و اجرايي دخيل است. درواقع شهرداري از يک سو، جزء عناصر مهم مديريت سياسي و اجتماعي شهر محسوب مي‌گردد و از طرف ديگر مهمترين عنصر اجرايي سيستم مديريت شهري است.(7) براين اساس، مي‌بايست ضرورتاً نگرش درون سازماني مديريت شهري به سازمانهاي جانبي و فعاليتهاي آنها تعميم داده شود. و شهرداري نهادي مستقل و جدا از ديگر سازمانها که براي حفظ منافع درون سازماني به تقابل با آنها برمي‌خيزد ديده نشود. مديريت شهري بايد بتواند پروژه‌هاي اجرايي از سوي هر سازماني را به نفع شهروندان سوق دهد و بدين لحاظ بايست با مفاهيم کلي فني و جاري تمامي دستگاههاي خدماتي آشنايي حاصل کند. چنين دستگاههايي نظير آب و فاضلاب، برق و مخابرات و گاز و…تماس متقابل کمتري دارند، و لذا مديريت شهري مي‌تواند هماهنگ‌کننده و جهت‌دهنده مناسبي براي اين استفاده تلقي شود.(8)
1-2-3 تبيين نقش اجرايي مديريت شهري در قالب نظام‌هاي شهرداري: در سطح جهان سه نظام شهرداري شناخته شده است. نوع اول (شورا – شهردار) است که بهترين سيستم شناخته شده جهاني محسوب مي‌شود. در اين سيستم مردم شهر، عده‌اي را به‌نمايندگي شوراي شهر انتخاب مي‌کنند و سپس شوراي مذکور شخص واجد شرايط را به‌عنوان شهردار استخدام کرده و اداره امور شهر را به‌عهده او واگذار مي‌کند و برنامه فعاليتها و عمليات شهرداري و منابع درآمد و مصارف آن را تصويب کرده و سپس بر روند عمليات شهرداري نظارت مي‌کند. نوع دوم سيستم (شهردار – شوراي شهر) است; در اين سيستم شهردار و اعضاي شوراي شهر را جداگانه انتخاب مي‌کنند. شهردار رياست شوراي شهر را به‌عهده مي‌گيرد و لزوماً داراي تخصص نيست. نوع سوم سيستم (شورايي مطلق) است که اعضاي شورا هرکدام مسئول قسمتي از کارهاي شهرداري بوده ضمناً با يکديگر جلسات مشورتي دارند و درباره کليه امور با اکثريت آراء اتخاذ تصميم مي‌کنند. در اين سيستم، معمولاً يکي از اعضاي شورا به‌عنوان عضو ارشد براي اداره امور جلسات شورا انتخاب مي‌شود و در بعضي از موارد در نقش شهردار و رئيس انجمن شهر انجام‌وظيفه مي‌کند.(9)
شکل ديگر تقسيم‌بندي مديريت شهري بدينگونه بيان شده است: مديريت شهردار با اختيارات کم، شهردار بااختيارات متوسط و شهردار با اختيارات وسيع. در بيشتر کشورهاي در حال توسعه از جمله ايران، شهردار اختيارات کمي دارد و معمولاً حکومت مرکزي نقش اساسي را در مديريت شهري دارد و شهر را مانند يکي از ادارات خود و يا وزارتخانه تابعه اداره مي‌کند و مشارکت مردم در اداره امور شهري به حداقل مي‌رسد. در حالي که بويژه براي اداره شهرهاي بزرگ به شهردار بااختيارات وسيع نياز است. مديريت در يک شهر معمولاً نبايد به محدوده خود شهر ختم شود، بلکه لازم است براي ايجاد تعادل بين ميزان نفوذ حکومت مرکزي و شهرداري اين مديريت در يک محدوده وسيعتري اعمال شود. در اين سيستم، استقلال مالي و اداري سيستم شهر و شهرداري براي مديريت مطلوب و کارآمد ضروري است.(10)
4 – تبيين اهداف و راهبردها
چه اهداف و وظايفي بر سيستم مديريت شهري مترتب است‚ و اين اهداف چگونه و از چه طريق بايد تحقق پيدا کند‚ با چه معيارهايي مي‌توان تحقق اهداف را اندازه‌گيري و تحليل کرد‚ پاسخ به اين سوالها، در وهله اول مستلزم شناسايي و تبيين مسايل مبتلا به سيستم مديريت شهري و در وهله دوم شناخت مسايل حاکم بر آن است.
1-4 اهداف مديريت شهري: هدف تئوريک سيستم مديريت شهري، تقويت فرايند توسعه شهري است به‌نحوي که در سطح متعارف جامعه زمينه و محيط مناسبي براي زندگي راحت و کارآمد شهروندان، به‌تناسب ويژگيهاي اجتماعي و اقتصادي فراهم شود. در قالب اين هدف کلان مي‌توان سه هدف خرد فراگير براي تمام سيستم‌هاي مديريت شهري به‌شرح زير تعيين کرد:
حفاظت از محيط فيزيکي شهر;
تشويق توسعه اقتصادي و اجتماعي پايدار
ارتقاء شرايط کار و زندگي کليه شهروندان باتوجه ويژه به افراد و گروههاي کم‌درآمد.(11)
2-4 راهبردها در مديريت شهري: براي تحقق اهداف و انجام وظايف مذکور، راهبردهاي اساسي ذيل ارائه و تدوين مي‌شود:
1-2-4 انتقال مسئوليت و وظايف برنامه‌ريزي، مديريت و گردآوري و تخصيص منابع از سوي دولت و سازمانهاي مرکزي به مديريت شهري;(12)
جلب مشارکت عموم مردم براي مديريت شهرها;
بهبود و توسعه ساختار سازماني و تشکيلاتي سيستم و امور پرسنلي و قانوني;
بهبود شيوه‌هاي مديريت مالي و اقتصادي;
تاکيد بر مديريت و برنامه‌ريزي استراتژيک و جامع سيستم;
بسيج کليه منابع توسعه شهري با مشارکت فعالانه بخش خصوصي و سازمانهاي مربوط به جامعه محلي;
تاکيد بر راهبردهاي (توان‌بخشي) در ارتباط با مسکن و امکانات زيربنايي با کمکهاي ويژه براي اقشار کم‌درآمد;
سازماندهي و بهبود کيفيت محيطي فيزيکي زندگي شهري به‌ويژه براي اکثريت عظيم فقراي شهري.(13)
5 – ويژگيهاي مطلوب
مباحث مسکن، زمينه نظري لازم براي تعيين شرايط و ويژگيهاي مطلوب و ضروري براي موفقيت و کارآيي سيستم مديريت شهري و به‌عبارت ديگر (بايدهاي) لازم براي اين موضوع را فراهم ساخته‌اند; اين بايدها را مي‌توان در زمينه ويژگيهاي روش شناختي و ويژگيهاي سازماني و شرايط محيطي مناسب، طبقه‌بندي و ارائه کرد.
به‌لحاظ روش شناختي موفقيت و کارايي سيستم مديريت شهري در گرو برخورداري آن از ويژگيها و شرايط زير است:
اتخاذ رويکرد سيستمي: مهمترين شرط روش‌شناسانه و موفقيت سيستم، اتخاذ رويکرد سيستمي و کل‌نگر نسبت به مولفه‌هاي توسعه شهر و برقراري انسجام نظام‌يافته در هر دو زمينه جغرافيايي و عملکردي است. تحقق چنين شرطي در قالب يک رويکرد استراتژيک به مديريت شهري قابل حصول است.
درطراحي چارچوب سازماني و تشکيلاتي سيستم مديريت شهري مي‌بايد اصول زير مورد توجه قرار گيرد:
در لزوم پوشش کامل همه امور شهري توسط چارچوب سازماني مديريت شهري بايد به‌نحوي طراحي شود که تمام امور در هر دو زمينه جغرافيايي و عملکردي، را تحت پوشش قرار دهد. در چنين شرايطي هماهنگيها و روابط بين سازماني از اهميت و جايگاه ويژه‌اي برخوردار است به‌گونه‌اي که تمام سازمانها و ادارات موثر و مسئول امور شهري بايد در قالب يک سيستم هدفمند و هماهنگ عمل کرده و به‌ايفاي مسئوليتهايشان بپردازند;
شمول مديريت شهري بر برنامه‌ريزي شهري: مطابق بااصول علمي مديريت، برنامه‌ريزي شهري جزو وظايف و عناصر اصلي سيستم مديريت شهري محسوب مي‌شود. براين اساس برنامه‌ريزي فيزيکي، اقتصادي و اجتماعي براي يک شهر، تحت نظارت و هدايت سيستم مذکور انجام مي‌گيرد.
قابليت انطباق چارچوب سازماني با ماهيت چند عملکردي مديريت شهري: چارچوب سازماني بايد به‌نحوي طراحي شود که تمام عناصر و وظايف سيستم از امور اجرايي روزمره و بسيار جزيي تا برنامه‌ريزيها و سياستگذاري‌هاي درازمدت و کلان مورد توجه قرار گرفته و از جايگاه متناسب در الگوي طراحي شده برخوردار باشند.
لزوم طراحي چارچوب سازماني و تشکيلاتي چندسطحي و چندلايه‌اي براي سيستم مديريت شهري و ماهيت متنوع و چند عملکردي مديريت شهري ايجاب مي‌کند که سيستم مديريتي مربوط به آن به‌صورت چندسطحي طراحي و اجرا شود به‌گونه‌اي که هر سطوح بتواند پاسخگوي ملاحظات و نيازهاي ناشي از هريک از گونه‌هاي عملکردي سيستم باشد. برهمين اساس، سيستم مديريت شهري را مي‌توان متشکل از سه سطح مديريت دانست:(14)
الف: مديريت سياسي – اجتماعي و نهادي، که مستلزم افزايش قدرت سياسي شهروندان و يا نمايندگان انتصابي است;
ب : مديريت سازماني که مستلزم انتقال مسئوليت براي برنامه‌ريزي، مديريت و مالکيت و تخصيص منابع از حکومت مرکزي به سازمان زيربخشي يا سطوح مديريت شهري است;(15)
ج : مديريت اجرايي و فني.
6 – تعيين معيارهاي ارزيابي سيستم
علاوه بر معيارهاي عمومي مديريت خوب از قبيل کارآيي، شفافيت، قابليت محاسبه و مشارکت، ارزيابي سيستم مديريت شهري به‌صورت نظري به‌شرح مواد پنجگانه زير تدوين مي‌شود:
کارآيي در استفاده از منابع مالي انساني و کالبدي از طريق شيوه‌هاي مناسب بودجه‌گذاري، ارزيابي پروژه مديريت پرسنلي و اجرايي طرحها;
قابليت ادامه حيات مالي بر مبناي بهره‌برداري کامل از بنيان درآمدي منابع محلي و مديريت مالي و منطقي;
حساسيت نسبت به نيازهاي ناشي از رشد روزافزون شهري و برخورداري از توانايي لازم براي برنامه‌ريزي توسعه شهري و تامين خدمات آن، قبل و يا حداقل همگام با ايجاد تقاضا;
حساسيت نسبت به نيازهاي ناشي از فقر شهري و بهادادن به نظرات عمومي براي بهبود و دسترسي آنان به مسکن، خدمات اوليه و اشتغال;
توجه به حفاظت محيطي از طريق فراهم ساختن خدمات عمومي و تنظيم فعاليت بخش خصوصي.
7 – ويژگيها و شرايط محيطي
موفقيت و کارايي مديريت شهري منوط به توجه جدي به شناسايي و تحليل عوامل محيطي و برون سيستمي و تاثيرات آنها دارد. برهمين اساس موارد زير ضروري و قطعي است:
لزوم هماهنگي با سطح توسعه يافتگي و ارتباط متقابل توسعه انساني: سيستم مديريت شهري بايد به‌عنوان ابزاري براي توسعه انساني پايدار و مشارکتي شهر و کشور طراحي و تدوين شود;
لزوم حضور عناصر منتخب شهروندان در سيستم: ارتباط مستقيم مديريت شهري با شهروندان و خواسته‌هاي آنان و نيز مشارکت آنان در مديريت شهري ايجاب مي‌کند که عناصر تصميم‌گيري و سياستگذاري آن به‌وسيله شهروندان انتخاب و تعيين شوند، و از اين طريق همسويي و هماهنگي مديريت شهري با خواسته‌هاي شهروندان به‌عنوان موکلين مستقيم تضمين شود.(16) دکتر هلن مارتز اين نوع مشارکت را بالغ مي‌نامد و خاطر نشان مي‌سازد که چنين مشارکتي مي‌تواند موثرترين نقش را در مديريت شهري داشته باشد.
لزوم تعيين دقيق جايگاه مديريت شهري در نظام اداري و سياسي کلان جامعه براي طراحي سيستم مديريت شهري و افزايش امکان موفقيت آن.
8 – سخن آخر
نظام تصميم‌گيري در هر شهر، بمثابه يک سيستم داراي عملکرد است و عناصر و روابط موجود در آن مي‌بايستي به پيروي از کل سيستم عمل کرده و همواره ارتباط آن را با عناصر خارجي سيستم به‌صورت تعاملي حفظ کند و چنانچه هر يک از عناصر يا روابط از حالت معقول خود خارج گردد سيستم را با مشکل مواجه خواهد ساخت.
از اينرو، نظام تصميم‌گيري شهر با هدف اداره امور شهر و تامين محيط مناسب زندگي براي شهروندان به‌عنوان زيرمجموعه‌اي از سيستم حکومتي بوده که باتوجه به ساختار سياسي کلان کشور نسبت به پيگيري امور اقدام مي‌کند. عمده اهداف اين سيستم در جهت اهداف کلان حکومت است.
باتوجه به موارد فوق، مي‌توان نتيجه گرفت که نظام تصميم‌گيري شهري به‌عنوان يک سيستم باز براي خود اهداف، محيط، منابع و شيوه‌هاي خاص اجرايي را داراست و چنانچه هريک از اين عوامل به‌عللي به رکود کشيده شود سيستم دچار اختلال گرديده و نمي‌تواند به عملکرد بهينه خود بپردازد و لذا ضروري است که همواره:
ديدگاه سيستمي به نظام مديريت شهري تسري داده شود;
شرايط و محيط مورد نياز براي فعاليت سيستم مديريت شهري مهيا گردد;
به نقش مردم و مشارکت آنها در مديريت شهري اهميت داده شود;
ارتباطات درون سيستمي و برون سيستمي به‌گونه‌اي برقرار گردد که حداکثر بازدهي را براي اهداف سيستم ارائه دهد.(17)
منابع و ماخذ
1 – زاهدي‌فر، محمدحسين پايان‌نامه کارشناسي ارشد برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي، دانشگاه شهيد بهشتي، 1373، ص 10.
2 – INNOVATIVE URBAN MANAGEMENT PRACTICES, THE URBAN AGE “VOL.3 N4” JANUARY 1996.
3 – زاهدي‌فر پيشين صص 15-14.
4 – نقش نوين شهرها و مساله مديريت، ويژه‌نامه مرکز مطالعات برنامه‌ريزي شهري، شهرداري تهران ص 7.
5 – نويد رضواني سعيد دفتر مطالعات برنامه‌ريزي وزارت کشور ص4.
6 – کاظميان شيروان غلامرضا پايان‌نامه کارشناسي ارشد برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي، دانشگاه شهيد بهشتي 1373.
7 – همان ص 55.
8 – بيگي فريدون مجله تدبير شماره 55 شهريور 73، ص 24.
9 – هاشمي، فضل‌ا… (حقوق شهري و قوانين شهري) وزارت مسکن و شهرسازي، مرکز مطالعات و تحقيقات شهرسازي و معماري، چاپ اول 1367 صص 11-10.
10 – ابراهيمي، محسن (مجموعه مقالات شهر سالم، مديريت شهري) ناشر اداره کل روابط عمومي و بين‌الملل شهرداري تهران ص 83.
11 – کاظميان، پيشين، ص 56.
12 – نقش شهرها و مساله مديريت، پيشين ص 7.
13 – ELEMENTS OF URBAN MANAGEMENT, PREPARED BY, ILGS, THE UNIVERSITY OF BIRMINGHAM, UNITED KINGDOM. PP.12,13
14 – رضويان، محمد تقي انتشارات شروين، چاپ اول، 1374 ص 16.
15 – کاظميان پيشين صص 62-61.
16 – BY. HELEN. E. MARTZ, CITIZEN PARTICIPATION IN GOVERNMENT WASHINGTON, PUBLIC AFFAIRS PRESS, 1984. P.2)
17 – زاهدي‌فر، پيشين ص 18.
