مولف كتاب : ژوزف پيركو پنكو
ترجمه : حسين اكبري – دردانه داوري
ارائه دهنده : يونس غلامي
خصوصي سازي از جمله اثر بخش ترين و ضروري ترين راهبردهاي دستيابي به صنعت اقتصادي مترقيو پويا مي باشد كه حصول دستاوردهاي آن منوط به ايجاد زيرساخت ها و بنيان هاي مستحكم اقتصادي ، سياسي و اجتماعي و به كار گيري رويكرد و شيوه هاي علمي مي باشد . دهه 1990 را مي توان دهه تنظيم ساختار دانست . تعاريف و برداشت هاي بسياري از اين عبارت وجود دارد . به طور كلي يكي از اين اهداف اصلي ساختار دهي مجدد ، تطابق موسسات و سازمانها با محيط اقتصادي ، سياسي و اجتماعي جهاني است كه به سرعت تغيير مي كند . يكي از مهمترين خصوصيات تنظيم ساختار ، تغيير اقتصاد تحت كنترل دولت به اقتصاد بازار است . اين تغيير از خصوصي سازي شركتهاي صنعتي و شركتهاي دولتي خدماتي در كشورهاي صنعتي و شركتهاي دولتي خدماتي د ركشورهاي صنعتي طي دهه 1980 و همچنين شكست برنامه ريزي هاي اقتصادي متمركز توسط سوسياليست ها ، بهترين شواهد تاثير نيروهاي بازار هستند . ظهور خصوصي سازي مصادف با شروع دهه 1980 و به عنوان سياست اصلي در بسياري از نقاط جهان بوده است . فرانسه انگلستان و ايالات متحده در زمره كشورهاي پيشرو در امر خصوصي سازي هستند .
دلايل خصوصي سازي
دولتها در سراسر جهان خصوصي سازي را به دلايل مختلف تجربه كرده نمد . موسساتي نظير صندوق بين المللي پول ، بانك جهاني و بانكهاي توسعه اي منطقه اي ، به وضوح بر دولتهاي كشورهاي در حلا توسعه جهت خصوصي سازي بنگاههاي دولتي به عنوان يك تعديل ساختاري همه جانبه فشار آورده اند چالشهاي محلي نيز اين فشارهاي بين المللي را تشديد كرده اند . اين چالشها عبارتند از نياز به تطابق با نيروهاي بسيار متغير بازار ، ايجاد فرصتهاي شغلي ، افزايش سطوح درآمد و افزايش بهره وري و كارايي جهت رقابت در اقتصاد جهاني ، حمايت از خصوصي سازي ، مباحثات زيادي را در افزايش مشاركت بخش خصوصي با تاكيد بر بهره گيري از فوائد اقتصادي خرد وكلان ايجاب كرده است . برخي از اهم دلايل سو گيري دولتها به سمت خصوصي سازي به شرح زير است :
-در اقتصاد هاي سوسياليست پيشين كه برنامه ريزيها به صورت متمركز صورت مي گرفت ، خصوصي سازي بنگاههاي دولتي يك شرط لازم و نه كافي براي سو گيري اقتصاد به سمت سيستم بازار گرا مي باشد .
– هم در اقتصاد پيشرفته و هم در اقتصادهاي در حال توسعه نارضايتي عمومي از عملكرد بنگاههاي دولتي به دليل قيمت و كيفيت كالاها به خصوص كالاها و خدمات تجاري و محصولات توليدي – رو به افزايش است و بنگاههاي دولتي ناتوان از توزيع كاراي محصولات و خدمات خود هستند .
-در اكثر كشورهاي در حال توسعه و بخصوص اقصادهايي كه در دو دهه اخير رشد سريعي داشته اند مشاركت بالاي بخش خصوصي جهت رويارويي با تقاضاهاي رو به افزايش خدمات بنگاههاي دولتي ضروري است . قابليت آژانسها و بنگاههاي دولتي جهت تدارك آب ، مسكن صنايع همگاني ، حمل و نقل و دفع ضايعات در اكثر كشورهاي در حال توسعه خيلي محدود است .
-در سراسر دنيا مشهود است كه بسياري از بنگاههاي دولتي نه تنها ناكاآرمد و غيربهره ور هستند بلكه توليد كننده ضايعات بوده و منابع مالي محدود دولتي را به علت كمبود سوبسيد هاي مورد نياز خود به هدر مي دهند .
-دوران طولاني پيشرفت جهاني در اواخر دهه 1980 و اوايل دهه 1990 در بسياري از دولتهاي كشورهاي توسعه يافته محدوديتهاي مالي وخيمي به جاي گذاشته است و ادامه سوبسيد دهي بنگاههاي دولتي بدون سوداوريبا تحمل بار سنگين گسترش خدمات را براي آنها سخت نموده است . كمكهاي بين المللي رو به كاهش نيز شرايط مشابهي را در كشورهاي توسعه يافته ايجاد كرده است .
برخي از مشكلات اساسي كه بنگاههاي دولتي در بسياري از كشورهاي در حال توسعه با انها مواجه هستند عبارتند از :
سوء مديريت ، فساد ، حمايت ها و ليست هاي مخفي حقوق كه منجر به افزايش هزينه هاي تدارك محصولات وخدمات شده است .
عملكرد ، نگهداري و تعميرات و دريافت خدمات ناكارا به دليل رقابت ضعيف يا انحصاري بودن موقعيت .
مشاركت در كارها يا سرمايه گذاري هايي كه نيازمند سرمايه بالا و دوران بازگشت سرمايه طولاني است .
محدوديتهاي موجود در خط مشي هاي قيمت گذاري توسط دولتهايي كه م يخواهند به دلايل سياسي خدمات سوبسيد دار و ارزان ارائه بدهند و از روشن شدن تمام هزينه هاي عملياتي و سرمايه اي بنگاههاي دولتي جلوگيري مي كنند .
كنترلهاي بيش از حد محدود كننده دولت بر روي بودجه ها و امور مالي بنگاههاي دولتي
شكست دولتهاي مركزي در تدارك سوبسيدهاي تعهد شده يا رساندن به موقع منابع بودجه اي
ناچاري دولت به اداره كارهاي خصوصي ورشكسته يا تدارك كالاها و خدمات غير سودآور
ناكارايي هاي موجود در بنگاههاي دولتي نه تنها ناشي از عدم وجود رقابت بلكه ناشي از عدم وجود بازرسيها و تعديلهاي ضروري مالكيت خصوصي نيز هست . اين بازرسيها و تعديلها عبارتند از فشارهايي كه بازارهاي سرمايه اي در راستاي تخصيص اقتصادي منابع ناياب و عملكرد در شرايط محدوديت بودجه بر شركتها وارد مي كنند و فشارهايي كه مديراني كه در قبال سهامداران و مديران بيروني مسئوليت دارند در راستاي بهبود بهره وري بر كارگران وارد مي كنند . جاهايي كه بنگاههاي دولتي را دولتها اداره يا نظارت مي كنند معمولا به بروكراسي هاي غير منعطف تبديل مي شوند .
دولتيهاي صنعتي غربي و كشور هاي در حال توسعه به خصوصي سازي به عناون راه حلي جدي جهت درامدزايي مورد نياز و كاهش كمبودهاي بودجه اي خود نگريسته اند . به عنوان مثال در سال 1979 بدهيها و قروض بنگاههاي دولتي در انگلستان حدود 6 ميليارد دلار بود اما دولت از سال 1981 تا 1991 توانست بيش از 80 ميليارد دلار از خصوصي سازي 46 شركت بزرگ و چندين شركت كوچكتر به دست آورد تا سال 1990 شركتهاي خصوصي شده توسط دولت داراي ماليات بر درامد بيش از 4 ميليارد دلار بودند .
ظهور رقابت و سوگيري به سمت سرمايه گذاري يا سهامداران خصوصي مي تواند به موارد زير كمك كند :
– هزينه هاي كمتر توليد و توزيع
– دسترسي به كارايي بيشتر د رتوليد يا ارائه خدمات
– ايجاد انعطاف بيشتر در بنگاه در راستاي پاسخگويي به علايم بازار
– فراهم كردن قابليت بيشتر دسترسي به تكنولوژي هاي جديد در شركتها
– فراهم كردن ظرفيت بيشتر براي شركتها در به دست آوردن و حفظ تجهيزات سرمايه بر
– قادر ساختن بنگاه در جذب سرمايه گذاريهاي خصوصي محلي و خارجي
– ايجاد شرايط براي تصميم گيري هاي كاراتر
– اعمال محدودتيهاي كمتر در روش هاي كاري و استخدامي
بانك جهاني چنين گزارش مي دهد كه بنگاههاي دولتي پيشين در كشورهاي در حال توسعه پس از اينكه به مالكيت خصوصي در مي آيند سريعتر رشد كرده و هزينه هاي خود را كاراتر كنترل مي كنند . در مطالعات موردي 41 كشور از 15 كشور كه در درهه 1980 خصوصي شده اند ، تحليل گران بانك جهاني به اين نكته اشاره دارند كه شركت ها يخصوصي شده داراي بازگشت سرمايه بيشتري بوده اند بهبودهايي در كارايي دروني ساختارهاي سرمايه اي و به كار گيري منابع فيزيكي و انساني د رپيش داشته اند . بررسي 62 شركت توليدي مكزيكي خصوصي شده نيز حاكي از آن است كه آنها پس از خصوصي شدن قادر به بهبود مديريت مالي و درآمدهاي حاصل از فروش ناخالص خود شده اند .
روش هاي خصوصي سازي
اعاده مالكيت و دوباره خصوصي سازي
حراح شركت هاي كوچك
خصوصي سازي انبوه و انحلال بنگاههاي دولتي بزرگ
فروش مستقيم و ارائه سهام
تصفيه
خريد سهام توسط مديريت يا كاركنان
توزيع مجاني يا ارزان قيمت سهام
تجاري كردن يا انحصار زدايي بنگاههاي دولتي
بستن قرارداد با شركت هاي خصوصي
اعاده مالكيت
يكي از وظايف مهم كشورهاي سوسياليستي پيشين مشخص كردن حقوق مالكيت و رسيدگي به شكايات افرادي بود كه املاكشان مصادره يا ملي شده بود . قبل از هر گونه فروش املاك يا مشاركت سرمايه گذاران خصوصي در بازرگانيهاي مشترك ، نخست بايد تكليف مالكيت مشخص مي شد . تقريبا تمامي دولتهاي اروپايي مركزي اقدام به وضع قوانيني در مورد اعاده ، و دوباره خصوصي سازي و استرداد املاك نمودند . اين قوانين از يك سو به دنبال حاكميت عدالت و انصاف در جامعه بودند و از سوي ديگر با هدف خصوصي سازي واحدهاي خدماتي كوچك در راستاي توسعه اشتغال و درامد براي كارگران بازخريد شده بنگاههاي دولتي بزرگ وضع شده بودند . طي سالهاي 1933 تا 1945 در دوران حكومت نازيها و سالهاي 1949 تا 1989 در دوره تصدي كمونيستها ، كسب و كارها املاك و زمينهاي سلب مالكيت شده بودند ، اما پس از اتحاد المان غربي و آلمان شرقي دولت مالكيت را به وضعيت جمهوري دموكراتيك پيشين درآورد .
در چكسلواكي پيشين نيز فشارهاي اجتماعي و سياسي منجر به خصوصي سازي سريع برخي از املاك مصادره شده توسط رژيم كمونيستي شد . قانون اعاده ، مالكيت 70000 قطعه املاك مصادره شده طي سالهاي 1955 تا 1961 به تصويب رسيد به موجب اين قوانين املاك را پس از تسويه حساب – پرداخت هزينه هاي انجام شده يا خريد سهام شركتهاي دولتي به مالكان اصلي آنها مسترد م ينمود .
تصفيه
برخي دولتها در خصوصي سازي بنگاهاي دولتي از سياست تصفيه و فروش دارايي شركت ها دنباله روي كرده اند . طي اين رويكرد دولت دارايي هاي فيزيكي متعلق به بنگاههاي دولتي را كه به خودي خود غير قابل فروش هستند مي فروشد . دولتها يا بنگاههاي دولتي معمولا زمان يبه اين روش روي مي آورند كه شركت دولتي مزبور قابل فروش به صورت كامل نباشد و يا تنها برخي از داراييهايش ارزشمند باشد . به عنوان مثال در شيلي شركتهايي كه قيمت تصفيه آنها بيشتر از ارزش شركت بوده و امكان فروش يا قيمت بيشتر وجود ندارد تصفيه مي شدند . در اروپاي مركزي در بسياري از شرايط خصوصي سازي دارايي پيش درامدي براي تصفيه بود در واقع تصفيه كاراآمدترين روش خصوصي سازي در لهستان بوده است . طي سالهاي 1990 الي 1992 حدود 540 تشكيلات دولتي تصفيه شدند و مديران ، كاركنان سرمايه داران آنها را خريدند . غالب آنها واحدهاي كوچي بودند كه در زمينه هاي صنعتي ساختمان سازي ، ارتباطات ، حمل و نقل ، كشاورزي يا توليد فعاليت داشتند . در لهستان تصفيه بنگاههاي دولتي به فروش ، انتقال يا اجازه شركتها سرعت به سزايي بخشيده شد .
بستن قرارداد با شركتهاي خصوصي
در اكثريت قريب به اتفاق كشورهاي در حال توسعه ، دولتهاي مركزي يا محلي به منظور تدارك خدماتي كه آژانسهاي دولتي قادر به ارائه كاراتر و موثر آنها نيستند به بستن قرارداد با سازمانهاي خصوصي پرداخته اند . بدين ترتيب طي بستن قرارداد هاي ارائه خدمات دولتها مي توانند خط مشي ارائه خدمات تسهيلات يا شالوده هاي مناسب شركتهاي خصوصي را تعيين كنند . د راين راستا به طور كلي مي توان سه نوع قرارداد بست كه عبارتند از قرارداد خدماتي پيمان مديريت يا قرارداد اجاره
قرارداد خدماتي
طبق اين روش يك آژانس دولتي به منظور ارائه خدماتي خاص با يك شركت خصوصي براي دوره اي مشخص قرارداد مي بندد . در ايالات متحده شهرداريها حدود 25 درصد خدمات خود را با بخش خصوصي قرارداد بسته اند . اين خدمات غالبا شامل خدمات برق ، خيابانها ، جمع آوري زباله ، تعمير جاده ها ، مديريت بيمارستانها ، مراكز روان درماني ، خدمات اورژانس اتوبوسراني و مبارزه با الكل و مواد مخدر مي شود .
پيمان مديريت
در اين نوع خصوصي سازي به پيمانكار اختيار و مسئوليت گرفتن تصميمات مديريتي روزانه لازم براي گرداندن و نگهداري يك سازمان تفويض مي شود به عنوان مثال شركت هاي خصوصي سازي كانادا و ايالات متحده معمولا براي مديريت بيمارستانهاي عمومي پيمان مديريت مي بندند . شهرداريهاي برخي كشورهاي آفريقايي راسا اقدام به ساخت تسهيلات مي كنند و براي گرداندن و نگهداري آنها پيمان مديريت مي بندند . در دولت براي تامين آب لوله كشي منازل و معابر عمومي با شركت خصوصي پيمان مديريت بسته اند . البته دولت خود تعيين كننده قيمت و ماليات فوق العاده است .
قرارداد اجاره
در اين گونه از خصوصي سازي تسهيلات دولتي را اجاره كرده مسئوليت عملكرد نگهداري و سرمايه هاي جاري آن را به عهده مي گيرد .
مشكلات و موانع و محدوديتهاي اجراي خط مشي هاي خصوصي سازي
بي ثباتي و نامطمئني اقتصاد ملي
ابهام سياسي در مورد خصوصي سازي
مخالفت گروههاي ذينفع
تقاضاي محدود و بازارهاي مالي ضعيف
مقاومت مديران و كاركنان
تاخيرها و پيچيدگيهاي بروكراتيك
ضعف مهارتهاي مديريتي در اقتصاد بازار
قوانين نامطمئن و ناقص مالكيت
قوانين محدود كننده و مالياتهاي سنگين
حسادت عمومي نسبت به كارآفرينان خصوصي
مخالفت هاي گروههاي ذينفع قوي
گروههاي ذينفع قوي در كشورهاي در حال توسعه با خط مشي هاي خصوصي سازي و گسترش مشاركت بخش خصوصي در فعاليتهاي اقتصادي به شدت مخالفت مي كردند .مخالفتها را رهبران سياسي كه در موقعيت ممتاز كنترل بودند سازمانهاي كارمندان خدمات شهري و اتحاديه كارگري ابزار مي كردند چون مي ترسيدند شغل دولتي خود را از دست بدهند . گروه هاي مشتري سازمان يافته نيز مخالف خصوصي سازي بودند و مي ترسيدند كه هزينه كالاها و خدماتي كه دولت به آنها سوبسيد مي دهد افزايش بيابد .
مقاومت مديران و كاركنان
مقاومت برخي مديران و كاركنان دولتي در كشورهاي سوسياليست سابق خصوصي سازي را كند كرده است . در مراحل اوليه خصوصي سازي در اروپاي مركزي بعضي مديران بنگاههاي دولتي در چكسلواكي و لهستان از تلاش براي بازسازي با فروش بنگاهشان به سرمايه گذاران خصوصي طفره رفتند . برخي ديگر از موقعيتشان براي فروش يا خريد داراييهاي دولتي يا قيمت پايين قبل از محدوديتهاي خصوصي سازي خود به خودي بهره بردند .
قوانين نامطمئن و ناقص مالكيت
يكي ديگر از موانع خصوصي سازي سريع به ويژه در كشور هاي سوسياليست سابق مطمئني قوانين مالكيت است . شركتهاي خارجي علاقه مند به تمام يا بخشي از شركتها در كشورهاي اروپاي مركزي ابتدا مشكل مالكيت دارند . با اينكه دولت مجارستان به شركتهاي خارجي اجازه داده است بدون موافقت رسمي دولت املاك را به تملك در بياورند ، اما آنها براي پيدا كردن مالكان زمينهاي ملي شده مشكلات فراواني دارند . قوانين مالكيت روشن نيستند و مالكيت زمين با ادعاهاي مالكان قبلي مبهم شده است . با اينكه دولت در سال 1991 قانوني به تصويب رساند تا حقوق مالكيت را شفاف تر بكند و امكان انتقال املاك يك بنگاه دولتي را به آژانس املاك دولتي بدهد ، تملك زمين بسيار محتاطانه به سرمايه گذاران خارجي واگذار مي شود .
مديريت محيط اقتصادي
اولين و مهمترين چالش پيش رو در اقتصاد هاي سوسياليستي پيشين و بسياري كشورهاي د رحال توسعه ، استقرار محيط اقتصادي مناسب براي خصوصي سازي و توسعه بنگاههاي خصوصي است . به عبارت ديگر اصلاحات اقتصادي لازم براي پشتيباني از بخش خصوصي در حال ظهور مي بايست مديريت شوند . تجربه حاكي از آن است كه در كشورهايي كه ريسك اقتصادي و سياسي بالاست و شرايط نامطمئن اقتصادي عملكرد شركتهاي خصوصي را محدود مي كند سرمايه داران محلي و خارجي تمايلي به سرمايه گذاري در آنها ندارند . مديران فرايند خصوصي سازي بايد محيط مساعدي براي رشد اقتصاد بازار را فراهم آورند . اصلاحات اقتصادي لازم براي حمايت از خصوصي سازي و توسعه بنگاه خصوصي بايد مشتمل بر شش عامل زير باشد :
خط مشي هايي براي تعديلات ساختاري شامل ايجاد مكانيزمهاي بازار جهت تخصيص پرداخت بدهي ها ، كنترل چاپ اسكناس ، كاهش يارانه و مقابله با تورم
خط مشي هاي اصلاح تجارت و سرماه گذاري شال برنامه ريزي اشاعه صادرات سرمايه گذاري مستقيم خارجي ، نرخ برابري ارز ، كاهش محدوديتهاي سرمايه گذاري و تجاري
اصلاحات سياسي شامل درجات مناسب دموكراسي ، عدم تمركز در تصميم گيري ، آزاد گذاري صنايع و خدمات جهت تسهيل عملكرد كارا بدون مداخله و كنترل غير ضروري دولت
خط مشي هاي توسعه موسسات شامل برنامه هاي حمايت از ايجاد با توانمندي سيستم قوانين مالكيت موسسات مالي ، موسسات قانوني فعال در زمينه شروع كردن معاملات بازرگاني و داوري مشاجرات مالي و كانالهاي بازاريابي و توزيع
برنامه هاي توسعه بخش خصوصي ( شامل ايجاد انگيزه و حمايت از بنگاههاي كوچك و متوسط بازسازي شركتهاي بزرگ ، جذب سرمايه هاي شركت هاي بين المللي در صنايع محلي
مديريت كارايي محيط اقتصادي جهت حصول به اقتصاد بازار علاوه بر اجراي خط مشي هاي مناسب در برگيرنده توالي مناسب خط مشي هاي اصلاحي و اجراي كاراي خط مشي هاي وضع شده مي باشد .
مديريت بر فرايند خصوصي سازي
دومين چالش پيش روي دولت هاي كشورهايي كه به سمت اقتصادبازار مي روند توسعه و مديريت رويه هاي خصوصي سازي بنگاههاي دولتي و جلب حمايت بخشي خصوصي در تدارك كالاها و خدمات است . مديريت فرآيند خصوصي سازي امري پيچيده است و تجربه حاكي از آن است كه توجه به اصوص مديريتي زير مي تواند بسيار موثر واقع شود .
اهداف خصوصي سازي را به طور مشخص شناسايي كنيد .
يك آژانس خصوصي سازي كارا تاسيس كنيد .
روش هاي مناسب خصوصي سازي را انتخاب كنيد .
رويه هاي واضح و شفاف تعريف كنيد .
روش هاي ارزيابي و سنجش عملكرد مناسبي را توسعه داده به كار بريد .
بنگاههاي دولتي غير قابل فروش را بازسازي ، تصفيه يا ورشكست اعلام كنيد .
نتيجه گيري
تجربه نشان داده است با اينكه خصوصي سازي يكي از ابزارهاي لازم تبديل اقتصادي كنترل دولت به اقتصاد بازار است نوشداروي تمام مشكلات نيست . خصوصي سازي در شرايطي بيشترين تاثير را دارد كه بخشي از يك برنامه وسيعتر اصلاح اقتصادي و توسعه بخش خصوصي باشد . مزاياي خصوصي سازي وقتي تامين مي شود كه دولت ايجاد محيط رقابتي را تضمين كند ، رويه هاي مناسب براي كاهش هزينه ، افزايش كيفيت و حمايت از بنگاههاي كوچك و متوسط و بازسازي بنگاههاي دولتي را فراهم كند و قوانين موثري براي كاهش بي عدالتي و فساد تنظيم كند .
تمايل و توانايي مشاركت سرمايه گذاران خارجي و محلي براي مشاركت در خصوصي سازي معمولا مبتني بر موفقت اصلاحات خط مشي هاي اقتصاد كلان و توانايي دولت در تاسيس موسسات اعتباري و حمايت از بخش خصوصي است . اقتصاد هاي بازار موثر از سالها پيش در اروپاي غربي و امريكاي شمالي شكل گرفته اند . اين دولتها به موسسات خودمختار خود اجازه توسعه داده اند . دولتها فضايي ايجاد كرده اند كه كارفرمايان مي توانستند در آن تجربه بيندوزند ريسك كنند و براي موفقيتشان تشويق شوند . دولتها زيربناهايي فراهم كرده اند كه هزينه ها را كاهش مي دهد و كارايي توليد ، توزيع و تجارت بخش خصوصي را افزايش مي دهد . دولتهاي كشورهاي در حال گذار به اقتصاد بازار نيز نمي توانند كمتر از اين عمل كنند .
دلايل خصوصي سازي
دولتها در سراسر جهان خصوصي سازي را به دلايل مختلف تجربه كرده نمد . موسساتي نظير صندوق بين المللي پول ، بانك جهاني و بانكهاي توسعه اي منطقه اي ، به وضوح بر دولتهاي كشورهاي در حلا توسعه جهت خصوصي سازي بنگاههاي دولتي به عنوان يك تعديل ساختاري همه جانبه فشار آورده اند چالشهاي محلي نيز اين فشارهاي بين المللي را تشديد كرده اند . اين چالشها عبارتند از نياز به تطابق با نيروهاي بسيار متغير بازار ، ايجاد فرصتهاي شغلي ، افزايش سطوح درآمد و افزايش بهره وري و كارايي جهت رقابت در اقتصاد جهاني ، حمايت از خصوصي سازي ، مباحثات زيادي را در افزايش مشاركت بخش خصوصي با تاكيد بر بهره گيري از فوائد اقتصادي خرد وكلان ايجاب كرده است . برخي از اهم دلايل سو گيري دولتها به سمت خصوصي سازي به شرح زير است :
-در اقتصاد هاي سوسياليست پيشين كه برنامه ريزيها به صورت متمركز صورت مي گرفت ، خصوصي سازي بنگاههاي دولتي يك شرط لازم و نه كافي براي سو گيري اقتصاد به سمت سيستم بازار گرا مي باشد .
– هم در اقتصاد پيشرفته و هم در اقتصادهاي در حال توسعه نارضايتي عمومي از عملكرد بنگاههاي دولتي به دليل قيمت و كيفيت كالاها به خصوص كالاها و خدمات تجاري و محصولات توليدي – رو به افزايش است و بنگاههاي دولتي ناتوان از توزيع كاراي محصولات و خدمات خود هستند .
-در اكثر كشورهاي در حال توسعه و بخصوص اقصادهايي كه در دو دهه اخير رشد سريعي داشته اند مشاركت بالاي بخش خصوصي جهت رويارويي با تقاضاهاي رو به افزايش خدمات بنگاههاي دولتي ضروري است . قابليت آژانسها و بنگاههاي دولتي جهت تدارك آب ، مسكن صنايع همگاني ، حمل و نقل و دفع ضايعات در اكثر كشورهاي در حال توسعه خيلي محدود است .
-در سراسر دنيا مشهود است كه بسياري از بنگاههاي دولتي نه تنها ناكاآرمد و غيربهره ور هستند بلكه توليد كننده ضايعات بوده و منابع مالي محدود دولتي را به علت كمبود سوبسيد هاي مورد نياز خود به هدر مي دهند .
-دوران طولاني پيشرفت جهاني در اواخر دهه 1980 و اوايل دهه 1990 در بسياري از دولتهاي كشورهاي توسعه يافته محدوديتهاي مالي وخيمي به جاي گذاشته است و ادامه سوبسيد دهي بنگاههاي دولتي بدون سوداوريبا تحمل بار سنگين گسترش خدمات را براي آنها سخت نموده است . كمكهاي بين المللي رو به كاهش نيز شرايط مشابهي را در كشورهاي توسعه يافته ايجاد كرده است .
برخي از مشكلات اساسي كه بنگاههاي دولتي در بسياري از كشورهاي در حال توسعه با انها مواجه هستند عبارتند از :
سوء مديريت ، فساد ، حمايت ها و ليست هاي مخفي حقوق كه منجر به افزايش هزينه هاي تدارك محصولات وخدمات شده است .
عملكرد ، نگهداري و تعميرات و دريافت خدمات ناكارا به دليل رقابت ضعيف يا انحصاري بودن موقعيت .
مشاركت در كارها يا سرمايه گذاري هايي كه نيازمند سرمايه بالا و دوران بازگشت سرمايه طولاني است .
محدوديتهاي موجود در خط مشي هاي قيمت گذاري توسط دولتهايي كه م يخواهند به دلايل سياسي خدمات سوبسيد دار و ارزان ارائه بدهند و از روشن شدن تمام هزينه هاي عملياتي و سرمايه اي بنگاههاي دولتي جلوگيري مي كنند .
كنترلهاي بيش از حد محدود كننده دولت بر روي بودجه ها و امور مالي بنگاههاي دولتي
شكست دولتهاي مركزي در تدارك سوبسيدهاي تعهد شده يا رساندن به موقع منابع بودجه اي
ناچاري دولت به اداره كارهاي خصوصي ورشكسته يا تدارك كالاها و خدمات غير سودآور
ناكارايي هاي موجود در بنگاههاي دولتي نه تنها ناشي از عدم وجود رقابت بلكه ناشي از عدم وجود بازرسيها و تعديلهاي ضروري مالكيت خصوصي نيز هست . اين بازرسيها و تعديلها عبارتند از فشارهايي كه بازارهاي سرمايه اي در راستاي تخصيص اقتصادي منابع ناياب و عملكرد در شرايط محدوديت بودجه بر شركتها وارد مي كنند و فشارهايي كه مديراني كه در قبال سهامداران و مديران بيروني مسئوليت دارند در راستاي بهبود بهره وري بر كارگران وارد مي كنند . جاهايي كه بنگاههاي دولتي را دولتها اداره يا نظارت مي كنند معمولا به بروكراسي هاي غير منعطف تبديل مي شوند .
دولتيهاي صنعتي غربي و كشور هاي در حال توسعه به خصوصي سازي به عناون راه حلي جدي جهت درامدزايي مورد نياز و كاهش كمبودهاي بودجه اي خود نگريسته اند . به عنوان مثال در سال 1979 بدهيها و قروض بنگاههاي دولتي در انگلستان حدود 6 ميليارد دلار بود اما دولت از سال 1981 تا 1991 توانست بيش از 80 ميليارد دلار از خصوصي سازي 46 شركت بزرگ و چندين شركت كوچكتر به دست آورد تا سال 1990 شركتهاي خصوصي شده توسط دولت داراي ماليات بر درامد بيش از 4 ميليارد دلار بودند .
ظهور رقابت و سوگيري به سمت سرمايه گذاري يا سهامداران خصوصي مي تواند به موارد زير كمك كند :
– هزينه هاي كمتر توليد و توزيع
– دسترسي به كارايي بيشتر د رتوليد يا ارائه خدمات
– ايجاد انعطاف بيشتر در بنگاه در راستاي پاسخگويي به علايم بازار
– فراهم كردن قابليت بيشتر دسترسي به تكنولوژي هاي جديد در شركتها
– فراهم كردن ظرفيت بيشتر براي شركتها در به دست آوردن و حفظ تجهيزات سرمايه بر
– قادر ساختن بنگاه در جذب سرمايه گذاريهاي خصوصي محلي و خارجي
– ايجاد شرايط براي تصميم گيري هاي كاراتر
– اعمال محدودتيهاي كمتر در روش هاي كاري و استخدامي
بانك جهاني چنين گزارش مي دهد كه بنگاههاي دولتي پيشين در كشورهاي در حال توسعه پس از اينكه به مالكيت خصوصي در مي آيند سريعتر رشد كرده و هزينه هاي خود را كاراتر كنترل مي كنند . در مطالعات موردي 41 كشور از 15 كشور كه در درهه 1980 خصوصي شده اند ، تحليل گران بانك جهاني به اين نكته اشاره دارند كه شركت ها يخصوصي شده داراي بازگشت سرمايه بيشتري بوده اند بهبودهايي در كارايي دروني ساختارهاي سرمايه اي و به كار گيري منابع فيزيكي و انساني د رپيش داشته اند . بررسي 62 شركت توليدي مكزيكي خصوصي شده نيز حاكي از آن است كه آنها پس از خصوصي شدن قادر به بهبود مديريت مالي و درآمدهاي حاصل از فروش ناخالص خود شده اند .
روش هاي خصوصي سازي
اعاده مالكيت و دوباره خصوصي سازي
حراح شركت هاي كوچك
خصوصي سازي انبوه و انحلال بنگاههاي دولتي بزرگ
فروش مستقيم و ارائه سهام
تصفيه
خريد سهام توسط مديريت يا كاركنان
توزيع مجاني يا ارزان قيمت سهام
تجاري كردن يا انحصار زدايي بنگاههاي دولتي
بستن قرارداد با شركت هاي خصوصي
اعاده مالكيت
يكي از وظايف مهم كشورهاي سوسياليستي پيشين مشخص كردن حقوق مالكيت و رسيدگي به شكايات افرادي بود كه املاكشان مصادره يا ملي شده بود . قبل از هر گونه فروش املاك يا مشاركت سرمايه گذاران خصوصي در بازرگانيهاي مشترك ، نخست بايد تكليف مالكيت مشخص مي شد . تقريبا تمامي دولتهاي اروپايي مركزي اقدام به وضع قوانيني در مورد اعاده ، و دوباره خصوصي سازي و استرداد املاك نمودند . اين قوانين از يك سو به دنبال حاكميت عدالت و انصاف در جامعه بودند و از سوي ديگر با هدف خصوصي سازي واحدهاي خدماتي كوچك در راستاي توسعه اشتغال و درامد براي كارگران بازخريد شده بنگاههاي دولتي بزرگ وضع شده بودند . طي سالهاي 1933 تا 1945 در دوران حكومت نازيها و سالهاي 1949 تا 1989 در دوره تصدي كمونيستها ، كسب و كارها املاك و زمينهاي سلب مالكيت شده بودند ، اما پس از اتحاد المان غربي و آلمان شرقي دولت مالكيت را به وضعيت جمهوري دموكراتيك پيشين درآورد .
در چكسلواكي پيشين نيز فشارهاي اجتماعي و سياسي منجر به خصوصي سازي سريع برخي از املاك مصادره شده توسط رژيم كمونيستي شد . قانون اعاده ، مالكيت 70000 قطعه املاك مصادره شده طي سالهاي 1955 تا 1961 به تصويب رسيد به موجب اين قوانين املاك را پس از تسويه حساب – پرداخت هزينه هاي انجام شده يا خريد سهام شركتهاي دولتي به مالكان اصلي آنها مسترد م ينمود .
تصفيه
برخي دولتها در خصوصي سازي بنگاهاي دولتي از سياست تصفيه و فروش دارايي شركت ها دنباله روي كرده اند . طي اين رويكرد دولت دارايي هاي فيزيكي متعلق به بنگاههاي دولتي را كه به خودي خود غير قابل فروش هستند مي فروشد . دولتها يا بنگاههاي دولتي معمولا زمان يبه اين روش روي مي آورند كه شركت دولتي مزبور قابل فروش به صورت كامل نباشد و يا تنها برخي از داراييهايش ارزشمند باشد . به عنوان مثال در شيلي شركتهايي كه قيمت تصفيه آنها بيشتر از ارزش شركت بوده و امكان فروش يا قيمت بيشتر وجود ندارد تصفيه مي شدند . در اروپاي مركزي در بسياري از شرايط خصوصي سازي دارايي پيش درامدي براي تصفيه بود در واقع تصفيه كاراآمدترين روش خصوصي سازي در لهستان بوده است . طي سالهاي 1990 الي 1992 حدود 540 تشكيلات دولتي تصفيه شدند و مديران ، كاركنان سرمايه داران آنها را خريدند . غالب آنها واحدهاي كوچي بودند كه در زمينه هاي صنعتي ساختمان سازي ، ارتباطات ، حمل و نقل ، كشاورزي يا توليد فعاليت داشتند . در لهستان تصفيه بنگاههاي دولتي به فروش ، انتقال يا اجازه شركتها سرعت به سزايي بخشيده شد .
بستن قرارداد با شركتهاي خصوصي
در اكثريت قريب به اتفاق كشورهاي در حال توسعه ، دولتهاي مركزي يا محلي به منظور تدارك خدماتي كه آژانسهاي دولتي قادر به ارائه كاراتر و موثر آنها نيستند به بستن قرارداد با سازمانهاي خصوصي پرداخته اند . بدين ترتيب طي بستن قرارداد هاي ارائه خدمات دولتها مي توانند خط مشي ارائه خدمات تسهيلات يا شالوده هاي مناسب شركتهاي خصوصي را تعيين كنند . د راين راستا به طور كلي مي توان سه نوع قرارداد بست كه عبارتند از قرارداد خدماتي پيمان مديريت يا قرارداد اجاره
قرارداد خدماتي
طبق اين روش يك آژانس دولتي به منظور ارائه خدماتي خاص با يك شركت خصوصي براي دوره اي مشخص قرارداد مي بندد . در ايالات متحده شهرداريها حدود 25 درصد خدمات خود را با بخش خصوصي قرارداد بسته اند . اين خدمات غالبا شامل خدمات برق ، خيابانها ، جمع آوري زباله ، تعمير جاده ها ، مديريت بيمارستانها ، مراكز روان درماني ، خدمات اورژانس اتوبوسراني و مبارزه با الكل و مواد مخدر مي شود .
پيمان مديريت
در اين نوع خصوصي سازي به پيمانكار اختيار و مسئوليت گرفتن تصميمات مديريتي روزانه لازم براي گرداندن و نگهداري يك سازمان تفويض مي شود به عنوان مثال شركت هاي خصوصي سازي كانادا و ايالات متحده معمولا براي مديريت بيمارستانهاي عمومي پيمان مديريت مي بندند . شهرداريهاي برخي كشورهاي آفريقايي راسا اقدام به ساخت تسهيلات مي كنند و براي گرداندن و نگهداري آنها پيمان مديريت مي بندند . در دولت براي تامين آب لوله كشي منازل و معابر عمومي با شركت خصوصي پيمان مديريت بسته اند . البته دولت خود تعيين كننده قيمت و ماليات فوق العاده است .
قرارداد اجاره
در اين گونه از خصوصي سازي تسهيلات دولتي را اجاره كرده مسئوليت عملكرد نگهداري و سرمايه هاي جاري آن را به عهده مي گيرد .
مشكلات و موانع و محدوديتهاي اجراي خط مشي هاي خصوصي سازي
بي ثباتي و نامطمئني اقتصاد ملي
ابهام سياسي در مورد خصوصي سازي
مخالفت گروههاي ذينفع
تقاضاي محدود و بازارهاي مالي ضعيف
مقاومت مديران و كاركنان
تاخيرها و پيچيدگيهاي بروكراتيك
ضعف مهارتهاي مديريتي در اقتصاد بازار
قوانين نامطمئن و ناقص مالكيت
قوانين محدود كننده و مالياتهاي سنگين
حسادت عمومي نسبت به كارآفرينان خصوصي
مخالفت هاي گروههاي ذينفع قوي
گروههاي ذينفع قوي در كشورهاي در حال توسعه با خط مشي هاي خصوصي سازي و گسترش مشاركت بخش خصوصي در فعاليتهاي اقتصادي به شدت مخالفت مي كردند .مخالفتها را رهبران سياسي كه در موقعيت ممتاز كنترل بودند سازمانهاي كارمندان خدمات شهري و اتحاديه كارگري ابزار مي كردند چون مي ترسيدند شغل دولتي خود را از دست بدهند . گروه هاي مشتري سازمان يافته نيز مخالف خصوصي سازي بودند و مي ترسيدند كه هزينه كالاها و خدماتي كه دولت به آنها سوبسيد مي دهد افزايش بيابد .
مقاومت مديران و كاركنان
مقاومت برخي مديران و كاركنان دولتي در كشورهاي سوسياليست سابق خصوصي سازي را كند كرده است . در مراحل اوليه خصوصي سازي در اروپاي مركزي بعضي مديران بنگاههاي دولتي در چكسلواكي و لهستان از تلاش براي بازسازي با فروش بنگاهشان به سرمايه گذاران خصوصي طفره رفتند . برخي ديگر از موقعيتشان براي فروش يا خريد داراييهاي دولتي يا قيمت پايين قبل از محدوديتهاي خصوصي سازي خود به خودي بهره بردند .
قوانين نامطمئن و ناقص مالكيت
يكي ديگر از موانع خصوصي سازي سريع به ويژه در كشور هاي سوسياليست سابق مطمئني قوانين مالكيت است . شركتهاي خارجي علاقه مند به تمام يا بخشي از شركتها در كشورهاي اروپاي مركزي ابتدا مشكل مالكيت دارند . با اينكه دولت مجارستان به شركتهاي خارجي اجازه داده است بدون موافقت رسمي دولت املاك را به تملك در بياورند ، اما آنها براي پيدا كردن مالكان زمينهاي ملي شده مشكلات فراواني دارند . قوانين مالكيت روشن نيستند و مالكيت زمين با ادعاهاي مالكان قبلي مبهم شده است . با اينكه دولت در سال 1991 قانوني به تصويب رساند تا حقوق مالكيت را شفاف تر بكند و امكان انتقال املاك يك بنگاه دولتي را به آژانس املاك دولتي بدهد ، تملك زمين بسيار محتاطانه به سرمايه گذاران خارجي واگذار مي شود .
مديريت محيط اقتصادي
اولين و مهمترين چالش پيش رو در اقتصاد هاي سوسياليستي پيشين و بسياري كشورهاي د رحال توسعه ، استقرار محيط اقتصادي مناسب براي خصوصي سازي و توسعه بنگاههاي خصوصي است . به عبارت ديگر اصلاحات اقتصادي لازم براي پشتيباني از بخش خصوصي در حال ظهور مي بايست مديريت شوند . تجربه حاكي از آن است كه در كشورهايي كه ريسك اقتصادي و سياسي بالاست و شرايط نامطمئن اقتصادي عملكرد شركتهاي خصوصي را محدود مي كند سرمايه داران محلي و خارجي تمايلي به سرمايه گذاري در آنها ندارند . مديران فرايند خصوصي سازي بايد محيط مساعدي براي رشد اقتصاد بازار را فراهم آورند . اصلاحات اقتصادي لازم براي حمايت از خصوصي سازي و توسعه بنگاه خصوصي بايد مشتمل بر شش عامل زير باشد :
خط مشي هايي براي تعديلات ساختاري شامل ايجاد مكانيزمهاي بازار جهت تخصيص پرداخت بدهي ها ، كنترل چاپ اسكناس ، كاهش يارانه و مقابله با تورم
خط مشي هاي اصلاح تجارت و سرماه گذاري شال برنامه ريزي اشاعه صادرات سرمايه گذاري مستقيم خارجي ، نرخ برابري ارز ، كاهش محدوديتهاي سرمايه گذاري و تجاري
اصلاحات سياسي شامل درجات مناسب دموكراسي ، عدم تمركز در تصميم گيري ، آزاد گذاري صنايع و خدمات جهت تسهيل عملكرد كارا بدون مداخله و كنترل غير ضروري دولت
خط مشي هاي توسعه موسسات شامل برنامه هاي حمايت از ايجاد با توانمندي سيستم قوانين مالكيت موسسات مالي ، موسسات قانوني فعال در زمينه شروع كردن معاملات بازرگاني و داوري مشاجرات مالي و كانالهاي بازاريابي و توزيع
برنامه هاي توسعه بخش خصوصي ( شامل ايجاد انگيزه و حمايت از بنگاههاي كوچك و متوسط بازسازي شركتهاي بزرگ ، جذب سرمايه هاي شركت هاي بين المللي در صنايع محلي
مديريت كارايي محيط اقتصادي جهت حصول به اقتصاد بازار علاوه بر اجراي خط مشي هاي مناسب در برگيرنده توالي مناسب خط مشي هاي اصلاحي و اجراي كاراي خط مشي هاي وضع شده مي باشد .
مديريت بر فرايند خصوصي سازي
دومين چالش پيش روي دولت هاي كشورهايي كه به سمت اقتصادبازار مي روند توسعه و مديريت رويه هاي خصوصي سازي بنگاههاي دولتي و جلب حمايت بخشي خصوصي در تدارك كالاها و خدمات است . مديريت فرآيند خصوصي سازي امري پيچيده است و تجربه حاكي از آن است كه توجه به اصوص مديريتي زير مي تواند بسيار موثر واقع شود .
اهداف خصوصي سازي را به طور مشخص شناسايي كنيد .
يك آژانس خصوصي سازي كارا تاسيس كنيد .
روش هاي مناسب خصوصي سازي را انتخاب كنيد .
رويه هاي واضح و شفاف تعريف كنيد .
روش هاي ارزيابي و سنجش عملكرد مناسبي را توسعه داده به كار بريد .
بنگاههاي دولتي غير قابل فروش را بازسازي ، تصفيه يا ورشكست اعلام كنيد .
نتيجه گيري
تجربه نشان داده است با اينكه خصوصي سازي يكي از ابزارهاي لازم تبديل اقتصادي كنترل دولت به اقتصاد بازار است نوشداروي تمام مشكلات نيست . خصوصي سازي در شرايطي بيشترين تاثير را دارد كه بخشي از يك برنامه وسيعتر اصلاح اقتصادي و توسعه بخش خصوصي باشد . مزاياي خصوصي سازي وقتي تامين مي شود كه دولت ايجاد محيط رقابتي را تضمين كند ، رويه هاي مناسب براي كاهش هزينه ، افزايش كيفيت و حمايت از بنگاههاي كوچك و متوسط و بازسازي بنگاههاي دولتي را فراهم كند و قوانين موثري براي كاهش بي عدالتي و فساد تنظيم كند .
تمايل و توانايي مشاركت سرمايه گذاران خارجي و محلي براي مشاركت در خصوصي سازي معمولا مبتني بر موفقت اصلاحات خط مشي هاي اقتصاد كلان و توانايي دولت در تاسيس موسسات اعتباري و حمايت از بخش خصوصي است . اقتصاد هاي بازار موثر از سالها پيش در اروپاي غربي و امريكاي شمالي شكل گرفته اند . اين دولتها به موسسات خودمختار خود اجازه توسعه داده اند . دولتها فضايي ايجاد كرده اند كه كارفرمايان مي توانستند در آن تجربه بيندوزند ريسك كنند و براي موفقيتشان تشويق شوند . دولتها زيربناهايي فراهم كرده اند كه هزينه ها را كاهش مي دهد و كارايي توليد ، توزيع و تجارت بخش خصوصي را افزايش مي دهد . دولتهاي كشورهاي در حال گذار به اقتصاد بازار نيز نمي توانند كمتر از اين عمل كنند .
