نویسنده: یوسف ترابی
چکیده: آسیب‌شناسی مدیریت توسعه در جمهوری اسلامی ایران از ضرورتهای شایان توجه در فرآیند جبران عقب‌ماندگیهای کشور است. صرف‌نظر از انگاره‌های مختلف در خصوص توسعه و راهبردهای گوناگون آن که توسعه را به افسانه‌ای ایهام‌برانگیز تبدیل کرده است. آنچه حائز اهمیت جدی است، مدیریت فرآیندی است که کشور را از سطح نامطلوب و نامقبول به سطح مطلوب و قابل قبول هدایت و راهبری کند. تجارب ارزشمند کشورهای آسیای جنوب شرقی در فرآیند توسعه‌یافتگی حاکی از نقش حیاتی و رفیع مدیریت توسعه در فرآیند توسعه‌یافتگی است؛ چه اینکه واقعیت این است که توسعه نیازمند مدیریتی قوی و کارآمد است. سابقه پنج برنامة عمرانی در قبل از پیروزی انقلاب اسلامی و حدود چهار برنامة توسعه در نظام جمهوری اسلامی ایران و عدم موفقیت قابل انتظار آنها مسئله‌ای است که صاحب‌نظران مسائل توسعة کشور را به سمت آسیب‌شناسی علمی مدیریت توسعه رهنمون می‌سازد؛ در همین رابطه، نخبگان سیاسی کشور که نقش بنیادی در تصمیم‌گیریها در سطوح عالی ایفا می‌کنند، از جایگاه ویژه‌ای برخوردار هستند. مقاله حاضر سعی می‌کند در راستای تبیین موضوعی به آسیب‌شناسی مدیریت توسعه در جمهوری اسلامی ایران بپردازد.
کلیدواژگان
آسیب‌شناسی؛ توسعه؛ مدیریت توسعه؛ نخبگان سیاسی
مقدمه و بیان مسئله
پدیدة توسعه (development)، پیشرفت و ترقی در ابعاد اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی از جمله مسائل شایان توجه کشورهای جهان، به ویژه کشورهای در حال توسعه و جنوب به شمار می‌رود و کشور ما ایران نیز که از دوران حکومت نابخردانه قاجار دچار عقب‌ماندگی و تأخیر در پیشرفت و ترقی شده است، یکی از دغدغه‌های اصلی نخبگان سیاسی و فکری‌اش به ویژه پس از پیروزی انقلاب اسلامی کشف علتها و عوامل عقب‌ماندگیها و دستیابی به روشهای جبران آن و نیل به توسعة ملی است. در رابطه با متغیرهای دخیل در تأخیر توسعه‌یافتگی ایران فرضیه‌ها و نظریههای مختلفی توسط پژوهشگران و اندیشمندان مسائل ایران در سالهای اخیر ارائه شده است. برخی نبود مکتب فکری منسجم توسعه و عدم نهادینه شدن آن را عامل اصلی تأخیر توسعه قلمداد کرده‌اند (عظیمی، 1378، ص118). برخی دیگر ماهیت شخصیت نخبگان سیاسی ایران و خمیرمایة فرهنگ ایرانی را از موانع اساسی توسعه تلقی کرده‌اند (سریع‌القلم، 1382) و آنچه در این میان کمتر مورد امعان‌نظر و کالبدشکافی علمی قرار گرفته است، پدیدة مدیریت توسعة کشور و آسیب‌شناسی مدیریت توسعه است. به نظر نویسنده آسیب‌شناسی مدیریت توسعة کشور که در ارتباط تنگاتنگ و نزدیکی با نخبگان سیاسی (ابزاری) و تصمیمگیرندگان کشور است، عمیقاً نیازمند مطالعه و کالبدشکافی جدی است تا در پرتو آن، زمینه‌های لازم و ضروری برای اصلاح و بازسازی روشهای مدیریت توسعه فراهم آید. نوشتاری که ملاحظه می‌شود، تلاش و پویشی در راستای کالبدشکافی آسیبهای مدیریت توسعه در ایران است؛ به امید آنکه ان‌شاءالله گامی مؤثر و مفید در تبیین آسیبهای مدیریت توسعه باشد.
1. کلیات و تعاریف
تبارشناسی توسعه و نظریهها، رویکردها
بررسیها و مطالعة ادبیات توسعه نشان‌دهندة استعمال و کاربرد واژه‌هایی نظیر رشد (growth)، نوسازی (modernization) و توسعه است که این واژه‌ها از برخی ابعاد دارای شباهتهایی به همدیگر و از برخی ابعاد دارای تفاوتهایی با همدیگر هستند؛
«اصطلاحات نوسازی و توسعه کلاً مترادف و تفاوتشان در این است که نوسازی یادآور پیشرفت و حرکت در جهت مناسبات آرمانی‌شده‌ای است که توسط نظریه‌پردازان اجتماعی به عنوان مدرن فرض می‌شود و توسعه بر روند تحقق برابری با پیشرفته‌ترین کشورهای دنیا از لحاظ اقتصادی در زمینة تولید کالا و خدمات دلالت دارد» (پالمر، 1973، ص4).
در همین رابطه دیوید اپتر میان توسعه و نوسازی تمایز قائل است: توسعه در کلی‌ترین شکل آن از تکثیر و تقارب نقشهای کارکردی جامعه سرچشمه می‌گیرد. نوسازی جنبة خاصی از توسعه است؛ نوسازی به سه مورد اشاره دارد: اول، نوعی نظام اجتماعی که بدون وقفه نوآوری دارد؛ دوم، ساختارهای اجتماعی تفکیک‌شده و انعطاف‌پذیر و سوم، نوعی چارچوب اجتماعی که مهارتها و دانش لازم برای زندگی در یک جهان پیشرفتة فنّی را تأمین کند و صنعتی شدن جنبة خاص از نوسازی است که شاید بتوان آن را به عنوان دورة ارتباط نقش کارکردی راهبردی با تولید صنعتی تعریف کرد (اپتر، 1965)؛ رشد صرفاً به معنای رشد اقتصادی به شمار می‌رود و در مطالعات مربوط به رشد اقتصادی اغلب میان رشد و توسعه تمایز وجود دارد (کن‌ذیر، 1369، ص7).
مقصود از رشد صرفاً افزایش تولید است؛ بنابراین، یک مفهوم کمی است… اما مفهوم توسعه دلالت بر ظهور پدیدة دیگری در کنار افزایش تولید دارد و آن را می‌توان یک مفهوم کیفی دانست. هر گاه جامعه‌ای با به کارگیری از روشهای بهتر و فناوری مناسب‌تر ظرفیت تولیدی خویش را افزایش بدهد و بدین ترتیب، از امکانات و منابع خویش به طریق بهتری استفاده کند، می‌گوییم در مسیر توسعه و پیشرفت گام بر می‌دارد مشاهده می‌شود که مفهوم توسعه دلالت بر رشد نیز دارد (صادقی گرمارودی، 1375، ص113)؛
پل استرتین در رابطه با توسعه می‌نویسد: توسعه عبارت است از نوگرایی و مدرن‌سازی و نو شدن؛ یعنی تغییر زندگی انسان و تغییر خود انسان. توسعه یعنی بهبود ابعاد مرتبط به هم، سطح، میزان محصول و درآمد ملی، شرایط تولید، سطح زندگی (تغذیه، مسکن، بهداشت و آموزش). او معتقد است می‌توان بدون توسعه،
رشد اقتصادی داشت و همچنین، می‌توان توسعة بدون رشد اقتصادی نیز داشت (Sterren, 1972, p.31).
توسعه در «فرهنگ علوم سیاسی» به شرح زیر تعریف شده است:
1. بهبود رشد و گسترش همة شرایط و جنبه‌های مادی و معنوی زندگی اجتماعی؛
2. گسترش ظرفیت نظام اجتماعی، برآوردن احتیاجات محسوس یک جامعه، امنیت ملی، آزادی فردی، مشارکت سیاسی، برابری اجتماعی، رشد اقتصاد، صلح و موازنة محیط زیست، مجموعه‌ای از این نیازها را تشکیل می‌دهد؛
3. فرآیند بهبود بخشیدن به کیفیت زندگی افراد جامعه؛
4. فرآیندی که کوششهای مردم و دولت را برای بهبود اوضاع اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در محل هماهنگ کند و مردم آن سامان را در زندگی یک ملت ترکیب کند و همگی آنان را برای مشارکت در پیشرفت ملی توانا سازد (آقابخشی، 1374).
و اگر بخواهیم تبارشناسی توسعه به مفهوم امروزین آن را در اسلام و قرآن جستجو کنیم، شاید واژة «عمران» در بردارندة بخش قابل توجهی از مفهوم توسعه باشد؛ مصدر عمران به معنای آبادانی از «عمر» مشتق است و راغب اصفهانی در مفردات خود در این رابطه می‌نویسد:
«عمر العمارة نقیض الخراب، یقال عمر ارضه یعمرها عمارة» (راغب، 1404ق، ص347)؛
آبادانی نقیض ویرانی است و گفته شده است: زمین را آباد کرد، آباد کردنی و در جای دیگر در همین رابطه آمده است: عمر: عماره به معنای آباد کردن است (قرشی، بی‌تا، ص42)
و در آیۀ شریفه «هو انشأکم من الارض واستعمرکم فیها» (هود، 61)، استعمار بنا بر استفعال طلب عمارت است؛ یعنی خدا شما را از زمین آفرید و از شما آبادی آن را خواسته است و آن عبارت اخری خلیفةالله بودن انسان است (قرشی، بی‌تا، ص43). مطالعات و بررسیها پیرامون مفهوم توسعه در اسلام و قرآن بیانگر این واقعیت شایان توجه است که توسعه در اسلام صرفاً یک مفهوم و فرآیند مادی تلقی نمی‌شود بلکه علاوه بر جنبه‌های مادی عمران، آبادانی، پیشرفت و ترقی ابعاد معنوی را نیز شامل می‌شود و در جهان‌بینی اسلامی معیارهای رشد و توسعه هنگامی می‌تواند گویای توسعة نظام رفتاری، انسان و جامعه باشد که بتواند توضیح کافی برای حفظ تعادل و توازن معنوی و مادی، اخروی و دنیوی در عرصه‌های مختلف اجتماعی ارائه کند
و در عمل، شاخصهایی را معرفی کند که گویای جنبه‌های کیفی و کمی باشد (نبوی، 1375، ص3).
فرآیند و چرخة توسعه
توسعه دارای فرآیند و چرخه‌ای است که ارکان و پایه‌های مهم آن عبارت‌اند از:
1. اهداف (goals)
2. سیاستها (policies)
3. منابع (means)
اهداف
سیاستها
سازمانها
منابع
4. سازمانها (agents)
هر کدام از عوامل و ارکان چهارگانة یادشده بر همدیگر تأثیرگذارند و از هم تأثیر می‌پذیرند (شریفی‌النسبی، 1375، ص2).
اهداف توسعه
رکن اصلی و بنیادین توسعه در ابعاد مختلف اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و اجتماعی، انتخاب هدفهای دست‌یافتنی و متناسب با ویژگیهای فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی هر جامعه به شمار می‌رود؛ اهداف کلان توسعه عبارت‌اند از:
1. فقرزدایی؛
2. ایجاد عدالت اجتماعی و تعادلهای منطقه‌ای؛
3. ایجاد رفاه عمومی؛
4. استقلال اقتصادی؛
5. تعالی و الهی‌گونه شدن انسانها (شریف‌النسبی، 1375، ص6).
سیاستهای توسعه
دومین رکن توسعه، سیاستهاست و اتخاذ سیاستهای مناسب، منطقی و کارآمد اهمیت شایان توجهی در فرآیند توسعه دارد. مهم‌ترین سیاستهای توسعه که توسط کشورهای مختلف انتخاب شده، عبارت‌اند از:
1.سیاست تمرکز و سوسیالیستی؛
2. سیاست باز اقتصادی؛
3. سیاست کنترل‌شدة اقتصادی؛
4. سیاست خودکفایی داخلی؛
5. سیاست توسعة صادرات؛
6. سیاست محوریت کشاورزی؛
7. سیاست محوریت توسعة صنعتی؛
8.سیاست ایجاد صنایع بزرگ؛
9. سیاست ایجاد و توسعة صنایع کوچک همراه با فناوریهای اشتغال‌زایی؛
10. سیاست ایجاد و توسعة صنایع کوچک همراه با فناوریهای پیشرفته؛
11. اتخاذ سایر سیاستها.
منابع و امکانات توسعه
سومین رکن فرآیند توسعه، منابع و امکانات است که عبارت‌اند از:
1. سرمایه و منابع بومی موجود در جامعه؛
2. مدیریتهای کارآمد؛
3. نیروی انسانی توانمند؛
4. مواد اولیه و خام؛
5. فناوریهای پیشرفته؛
6. همکاری، عزم ملی در توسعه؛
7. گسترش فرهنگ صنعتی در کشور؛
8. قدرت ساخت قطعات و کالاهای نیمه‌ساختة صنعتی و جایگزینی واردات؛
سازمانهای توسعه
آخرین فرآیند توسعه، سازمانهای مورد نیاز است که عبارت‌اند از:
1. بانکها و مؤسسات پولی خاص (دولتی و خصوص)؛
2. صندوقهای ضمانت توسعة صنعتی؛
3. مؤسسات خدمات فنی و اطلاعاتی؛
4. مؤسسات صادراتی و تشکلهای صنعتی کشاورزی و بازرگانی؛
5. سازمانهای تربیت کارآفرینان و نیروی انسانی؛
6. مراکز توسعة صنعتی؛
7. مراکز بازاریابی و اطلاع‌رسانی؛
8 . مراکز کنترل کیفی و مؤسسة استاندارد؛
9. پارکهای علمی- فنی (شریف‌النسبی، 1375، ص3).
2. مکاتب مهم توسعه‌یافتگی
بررسی ادبیات توسعه نشان‌دهندة وجود سه مکتب غالب در پدیدة توسعه‌شناسی است که عبارت‌اند از: یک. مکتب نوسازی؛ دو. مکتب وابستگی؛ سه. مکتب نظام جهانی. «رشتة توسعه در اواخر دهه 1950م. زیر نفوذ مکتب نوسازی قرار داشت. مکتب انقلابی وابستگی در اواخر دهه 1960م. با سلطة آن به معارضه برخاست. در اواخر دهه 1970م. با پیدایش مکتب نظام جهانی، دیدگاهی دیگر برای بررسی مسئلة توسعه پدیدار شد و سرانجام، از اواخر دهه 1980م. به نظر می‌رسد که هر سه مکتب به سمت نوعی تقارب و همگرایی پیش می‌روند» (ی. سو، 1380، ص22).
2-1. مکتب نوسازی
این مکتب ثمرة تاریخی و مولود سه رخداد مهم پس از جنگ جهانی دوم است: اولین رخداد، تبدیل آمریکا به عنوان یک ابرقدرت پس از جنگ جهانی دوم و اجرای طرح اقتصادی مارشال برای بازسازی ویرانیهای جنگ که زمینه‌ساز تبدیل آن کشور به یک شبه‌رهبر جهانی بود؛ دومین رویداد، گسترش شایان توجه کمونیسم در جهان بود و اتحاد جماهیر شوروی با نفوذ در اروپای شرقی و کشورهایی نظیر چین و کره در این گسترش نقش مهمی داشت و سومین رخداد، تجزیة امپراتوریهای استعماری اروپایی در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین بود که زمینه‌ساز پیدایش تعداد زیادی از کشور و ملتهای جدید در جهان سوم شد. «این مکتب برای توضیح نوسازی کشورهای جهان سوم از دو نظریة «تکامل‌گرایی» و «کارکردگرایی» بهره گرفت؛ از آنجا که نظریة تکامل‌گرایی توانسته بود گذار اروپای غربی از جامعة سنتی به نو را در قرن 19م. تبیین کند، بسیاری از پژوهشگران نوسازی به این فکر افتادند که این نظریه می‌تواند نوسازی جهان سوم را نیز توضیح دهد؛ چنان که پورستن (1980) و رودز (1968) خاطر نشان می‌سازند. نظریه تکامل‌گرایی در شکل‌گیری مکتب نوسازی نقش و تأثیر به سزایی داشته است؛ از این گذشته، چون بسیاری از اعضای برجستة مکتب نوسازی مانند دانیل لرنر، مالریون لوی، نیل اسمسلر، ساموئل آیزنشتات و گابریل آلموند در چارچوب نظریة کارکردگرایی می‌اندیشیدند، مطالعات آنها در مورد نوسازی نیز به ناچار نوعی از ویژگیهای کارکردگرایانه برخوردار بود (ی. سو، 1380، ص31).
در این مکتب محققان غربی دگرگونی و تحول در غرب را بر اساس مراحل توسعه توصیف کرده‌اند؛.
«این نظریه ذاتاً متضمن پیش‌فرضهای چندی است: از طریق دگرگونی احتمالاً سطوح بالاتری از نظم حاصل‌شده، دگرگونی همواره و لزوماً طی یک رشته مراحل به سوی ویژگیهای معین از جوامع اروپای غربی صورت گرفته و دگرگونی از عوامل واحدی سرچشمه می‌گیرد» (چیلکوت،
1377، ص425).
2-2. مکتب وابستگی
مکتبی است که از دیدگاه جهان سوم به توسعه می‌نگرد. به تعبیر بلوم استروم و هتنه (1984) مکتب وابستگی طنین آواهایی است که از پیرامون به گوش می‌رسد و با سلطة فکری مکتب آمریکایی نوسازی به معارضه برمی‌خیزد. مکتب وابستگی ابتدا در آمریکای لاتین و به عنوان واکنشی نسبت به شکست برنامة کمیسیون اقتصادی سازمان ملل برای آمریکای لاتین (ECLA) در اوایل دهه 1990م. به ظهور رسید (ی. سو، 1380، ص117). این مکتب ارائة تبیین دورن‌گرایانه از توسعه در کشورهای جهان سوم است و فرضیة اصلی آن عبارت از این است که کاستیها و ضعفهایی مانند تراکم فراوان جمعیت، سرمایه‌گذاریهای اندک، فقدان انگیزش ترقی و پیشرفت و فرهنگ بومی و سنتی درون کشورهای جهان سوم زمینه‌ساز تأخیر توسعۀ آنها شده است و معتقد است کشورهای جهان سوم با الگو قرار دادن تجارب کشورهای غربی در مراحل آغازین توسعه هستند. نظریه‌پردازهای این مکتب علی‌رغم اختلافات خویش بر چهار مسئله اتفاق نظر دارند:
«1. وابستگی به عنوان فرآیندی عام در کلیة کشورهای جهان سوم صادق بوده و هدف آن ارائة الگوی عام وابستگی در جهان سوم در طول تاریخ سرمایه‌داری از قرن شانزدهم به این طرف می‌باشد؛
2. وابستگی به عنوان یک وضعیت خارجی قلمداد می‌شود که از بیرون تحمیل شده و مهم‌ترین موانع توسعة ملی، فقدان سرمایه، مهارتهای کارفرمایی سایر نهادهای دموکراتیک نیست بلکه بر عکس، این موانع را باید در بیرون از حوزة اقتصادی ملی جهت بزرگ‌ترین موانع توسعة ملی در کشورهای جهان سوم همان میراث تاریخی استعمار و تداوم تقسیم کار نابرابر بین‌المللی است؛
3. وابستگی غالباً به عنوان یک وضعیت اقتصادی سنجیده می‌شود؛ از نظر این دسته از نویسندگان، وابستگی نتیجة جریان انتقال مازاد اقتصادی از کشورهای جهان سوم (پیرامون) به کشورهای سرمایه‌داری غرب
(مرکز) است؛
4. وابستگی به عنوان بخشی از قطب‌بندی مناطق در اقتصاد جهانی قلمداد می‌گردد؛ از یک سو، خروج مازاد از کشورهای جهان سوم موجب توسعه‌نیافتگی آنها شده و از سوی دیگر، انتقال همین مازاد اقتصادی به نفع جریان توسعه در غرب تمام می‌شود» (ی. سو، 1380، صص132-133).
واژة وابستگی را می‌توان به دو رویکرد اساسی محدود ساخت: در یک سو، رویکرد متداولی قرار دارد که وابستگی را به عنوان شکلی از یک مبادلة مرزی، وابستگی یک نظام به نظام دیگر در نظر می‌گیرد و این رویکرد را می‌توان وابستگی خارجی و یا وابستگی به مثابه یک رابطه نامید؛ از سوی دیگر، وابستگی را می‌توان عامل مشروط‌کننده‌ای دانست که تغییردهندة کارکردها و پیوندهای داخلی عناصر صورت‌بندی اجتماعی یک کشور وابسته است که در رویکرد دوم پویایی داخل کشور وابسته دارای تفاوت اساسی با پویایی داخلی کشورهای سرمایه‌داری پیشرفته است (روکس بروف، 1369، ص74).
2-3. مکتب نظام جهانی
والرشتاین و پیروان او با رد نظام دوقطبی (مرکز، پیرامون) به معرفی نظامی مرکب از سه قطب مرکز، نیمه‌پیرامون و پیرامون می‌پردازد؛ او معتقد است سرمایه‌داری جهانی در شرایط کنونی به دو دلیل به یک بخش نیمه‌پیرامونی نیازمند است: نخست، یک نظام جهانی دوقطبی متشکل از یک بخش کوچک ممتاز و عالی‌رتبه و یک بخش بزرگ و دون‌رتبه که در مقابل یکدیگر قرار گرفته‌اند، ممکن است به سرعت به تجزیه و فروپاشی نظام بینجامد. ابزار سیاسی عمده‌ای که می‌تواند جلوی بروز این بحران را بگیرد، عبارت از ایجاد بخشهای میانی است که در درجة اول به جای در نظر گرفتن موقعیت کهتر خود نسبت به بخش فوقانی، به مقایسه مهتر خود نسبت به بخش پایینی بپردازند؛ دوم، این امکان را باید برای سرمایه‌داران فراهم کرد که در واکنش نسبت به افول هزینه‌های نسبی تولید در کشورهای مرکز، سرمایه را از یک بخش پیشرو در حال افول به یک بخش در حال رشد منتقل ساخته و خود را از آثار ناشی از تغییر مواضع مکرر بخشهای پیشرو، مصون نگاه دارد. از نظر والرشتاین، باید بخشهایی وجود داشته باشند که بتوانند سود خود را از فشار بهره‌وری، دستمزد در بخش پیشرو تأمین کنند. اینها، همان بخشهایی هستند که آنها را کشورهای نیمه‌پیرامونی می‌نامیم. اگر چنین بخشهایی نبودند، نظام سرمایه‌داری به سرعت در ورطة بحرانهای سیاسی و اقتصادی فرو می‌رفت (ی. سو، 1380، ص221).
والرشتاین با انتخاب نظام جهانی به عنوان واحد تحلیل خود برای مسائل داخلی و خارجی راه‌حلی ارائه می‌کند؛ او می‌گوید: روابط تولیدی معرف یک نظام، روابط تولیدی کل آن نظام است و کل نظام در این برهۀ زمانی اقتصاد جهانی اروپاست، گرچه نیروهای کار آزاد ویژگی انحصاری سرمایه‌داری است ولی نیروی کار مؤسسات تولیدی نیروی کار آزاد نمی‌باشند. نیروی کار آزاد شکلی از نظارت بر نیروی کار است که بر کارهای نیازمند مهارت در کشورهای پیشرفته اعمال می‌شود؛ در حالی که در مناطق پیرامون از نیروی کار اجباری باری کارهایی استفاده می‌شود که به مهارت کمتری نیاز دارد. بدین ترتیب ترکیب این دو ماهیت سرمایه‌داری را تشکیل می‌دهد (Wallerstien, 1974, p.127).
با عنایت به مطالب اشاره‌شده و وجود نمونه‌های مختلف و رویکردهای متنوع در توسعه، آنچه واقعیت دارد، آشفتگی گسترده و پیدایش مسائل بنیادین و پیچیده در کشورهای توسعه‌یافته و همچنین، کشورهای در حال توسعه است و نسخه‌های ارائه‌شده برای توسعه‌یافتگی در مقام عمل موفقیت شایان توجهی را برای کشورهای در حال توسعه و عقب‌مانده به ارمغان نیاورده است و آنها همچنان دچار بحرانهای
مختلف هستند.
3. مفهوم مدیریت توسعه و رویکردها (management of devlopment)
برای تبیین مفهوم مدیریت توسعه ابتدا نگاه اجمالی به مفهوم مدیریت (management) خواهیم داشت. عده‌ای مدیریت را انجام کار توسط دیگران تعریف کرده‌اند (فالت، 1924) و برخی دیگر، آن را فراگرد هماهنگ‌سازی فعالیتهای فردی و گروهی در جهت اهداف گروهی قلمداد کرده‌اند (دانلی و همکاران، 1971) و در جای دیگر، از آن به شکل زیر تعبیر شده است: مدیریت فرآیند به کارگیری مؤثر و کارآمد منابع مادی و انسانی و برنامه‌ریزی، سازماندهی، بسیج منابع و امکانات، هدایت و کنترل است که برای دستیابی به اهداف سازمانی و بر اساس نظام ارزشی مقبول صورت می‌گیرد (رضاییان، 1369، ص6).
هانری فویل اولین کسی بود که فراگرد مدیریت را به وظایف یا کارکردها تقسیم کرد؛ او پنج وظیفة اصلی را در مدیریت تشخیص داد:
1. برنامه‌ریزی (planing) یعنی پیش‌نگری و تدارک وسائل برای عملیات آینده؛
2. سازماندهی (organizing) ترکیب و تخصیص افراد و منابع دیگر برای انجام کار؛
3. هماهنگی (coordinating) به هم پیوستن و وحدت بخشیدن به همة کوششها و فعالیتها؛
4. فرماندهی (commanding) هدایت و جهت‌دهی افراد در انجام کار؛
5. کنترل و رسیدگی به اینکه کارها و امور طبق مقررات و دستورات انجام گیرد.
ولوتر گیلوک (1937) فراگرد مدیریت را با اصطلاح‌سازی (posdcord) توصیف می‌کند. این اصطلاح معرف وظایف مدیریت است و از ترکیب سرواژه‌های انگلیسی برنامه‌ریزی، سازماندهی، کارگزینی، فرماندهی، هماهنگی، گزارش‌دهی و بودجه‌بندی ساخته شده است (علاقه‌بند، 1376، ص14). اما در رابطه با مدیریت توسعه باید اذعان کرد که این موضوع به عنوان حوزة مطالعاتی جدید در دهة 1960م. در قالب مدیریت دولتی تطبیقی تحت حمایت بنیاد فورد در آمریکا شکل گرفت و «مبانی نظری آن بر چند فرضیه استوار بود»:
1. نیازهای مربوط به امر توسعه مهم‌ترین نیازهای کشورهای در حال توسعه‌اند؛
2. نیازهای توسعه‌ای کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته به طور ماهوی
متفاوت‌اند؛
3. توسعه می‌تواند مدیریت شود؛
4. دانش فنی مربوط به توسعه انتقال‌پذیر است؛
5. بستر سیاسی، اجتماعی و فرهنگی توسعه می‌تواند به سادگی تغییر داده شود.
و در همین رابطه فرد ریگرز (Fred Riggs) در کتاب «پیشگامان مدیریت توسعه»، دو محور اساسی مورد توجه در مدیریت توسعه را معین می‌کند: اول، توسعة مدیریت و دوم، مدیریت توسعه.
زمانی که محققان راهکارهای جدیدی را در هر دو حوزه جستجو می‌کردند، محور دوم توجه بیشتر مدیران توسعه را به خود جلب کند و به این ترتیب، حوزة فرعی توسعة مدیریت مترادف مدیریت توسعه در کشورهای جهان سوم شد (به نقل از منبع پیشین، ص2). این مدیریت از ابتدا محل بحث و جدل بود. از دورن و برون بر این حوزة انتقاداتی وارد شد؛ برخی محققان مدعی بودند که مدیریت توسعه مبنای علمی خاصی، خارج از سیاستهای توسعه نداشت؛ برخی دیگر بحث می‌کردند که مدیریت توسعه پر و بال دادن بیش از حد به مدیریت تطبیقی بود و برخی دیگر، ظهور این حوزة فرعی را تجلی تعصب، نخبه‌گرایی، لیبرالیسم و غربی‌گرایی می‌دانند (علاقه‌بند، 1376، ص2).
دونالد استون معتقد است موانع اصلی توسعه، اقتصادی نیستند و عمدتاً اداری هستند (1965، ص53) و مدیریت توسعه شکلی از مهندسی اجتماعی است که از غرب وارد شد و متضمن به کارگیری اصول علمی عقلایی کردن و کارایی اقتصادی رفاه مطرح‌شده توسط «کینزین»ها بود.
این مدیریت دست‌کم در سالهای نخستین، بیانگر اعتقاد پوچ ولی خوش‌بینانه نظریة نوگرایی بود که ادعا می‌کرد راهکارهایی فنی و خاص برای حل مشکلات توسعه‌نیافتگی وجود دارد که در اختیار غربیهاست. دولت آمریکا و برخی از طرفداران این مدیریت القا می‌کردند که مدیریت توسعه، عنصر جنگ سرد است و هدایت امور توسعه یک نبرد مدیریتی و بدون سلاح ضد کمونیسم در کشورهای توسعه‌نیافته است که با تبدیل آنها به جامعه‌ای مدرن و سرمایه‌داری موجب پیدایش زندگی مرفه برای آنها خواهد شد (ترنر و هیوم، 1379، ص15).
دیدگاه نوگرایی در مدیریت توسعه دارای چند ویژگی است که عبارت‌اند از: یک. نظریة دولت بزرگ که به عنوان ابزاری سودمند در اقتصاد در حال گسترش و جامعة عدالت‌گرا فعالیت می‌کند؛ بنابراین، مدیریت توسعه مترادف ادارة عمومی تلقی می‌شد که خود معادل دیوان‌سالاری (بروکراسی) است؛ دو. در این نظریه انحراف روشنفکرانه وجود دارد و اعتقاد بر این است که اقلیتی روشنفکر نظیر سیاستمنداران و برنامه‌ریزان می‌توانند متعهد به تغییر جامعه خود به جامعه‌ای غربی گونه و مدرن شوند؛ سه. این مدیریت می‌تواند نارساییهای ناشی از توانایی محدودیت و ظرفیت ناکافی دیوان‌سالاری برای ایجاد طرحها و برنامه‌ها را از طریق انتقال فنون اداری جبران کند و نظام و دولت ملی را بهبود بخشد. بر این اساس، مدیریت توسعه به عنوان انتقال و کاربرد یک جعبه ابزار تلقی شد؛ چهار. کمکهای خارجی سازوکاری است که از طریق آن می‌توان ابزار گم‌شدة مدیریت دولتی را از غرب به کشورهای در حال توسعه منتقل کرد؛ پنج. فرهنگ از جمله موانع اصلی موجود بر سر راه کارکرد صحیح ابزار غربی و الگوهای دیوان‌سالاری «وبری» تلقی می‌شد؛ لذا توصیه می‌شد که مدیریت توسعه باید بر این موانع فرهنگی (فرهنگ بومی و سنتی) فائق آید (ترنر و هیوم 1379، ص16).
پژوهشگران انتقادات شایان توجه و بعضاً محکمی بر مدیریت توسعه با ویژگیهای یادشده کرده‌اند؛ برای مثال، شافر معتقد بود مدیریت توسعه به بن‌بست رسیده است (شافر 1969)؛ او توانایی دیوان‌سالاری در ایجاد تغییرات اجتماعی را هم زیر سؤال برد و اعتقاد داشت که دیوان‌سالاری اساساً کند و ذاتاً ناکاراست (ترنر و هیوم 1379، ص108). پژوهشگرانی مانند دویی و دی ونف مدعی بودند که مدیریت توسعه دچار بحران است؛ آنها با استفاده از چارچوب شبکة وابستگی (dependency-style fram work)، معتقد بودند که مدیریت توسعه دچار شکستگی ملال‌انگیز شده است و مسئول دیوان‌سالاری آمرانه، ضد توسعه و تمام کاستیها و نارساییهای توسعه است. گرچه نظرات آنها مبالغه‌آمیز و بعضاً توطئه‌گرایانه به نظر می‌رسد ولی مسائل مهم و بحث‌انگیزی نیز در گفتارشان دیده می‌شود (ترنر و هیوم، 1379، ص20).
از جمله مسائل مهمی که مورد توجه دویی و دی ونف قرار گرفته است، موضوع محیط سازمانی کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته است و آن عوامل و نیروهایی هستند که شامل بستر طبقات اجتماعی، نفوذ بانک جهانی، نوع رژیم ماهیت فرایند سیاست‌گذاری و یا فرهنگ جاری می‌باشند (ترنر و هیوم، 1379، ص21).
رویکرد دیگر در مدیریت توسعه رویکرد مدیریت‌گرایی یا مدیریت دولتی نوین است که ریشه‌های آن در نظریة انتخاب عمومی نهفته است. این رویکرد مبتنی بر ابداعات و روندهای موجود در مدیریت بخش خصوصی است. این رویکرد در کشورهایی نظیر آمریکا، استرالیا و انگلستان رواج دارد که در دهة 1980م. مورد انتقاد جدی قرار گرفت. مطلب دیگری که باید به طور اجمال به آن اشاره کرد؛ ویژگیهای کارکردی معاصر مدیریت توسعه است که عبارت‌اند از:
«1. این کارکرد زیربخشی از علوم اجتماعی و همزمان یک اقدام توسعه است… و در برگیرندة درسهایی از نظریة نوسازی، تفکرات لیبرالی، دیدگاههای نئوکلاسیکها، اقتصاددانان نئوکلاسیک، نظریة انتخاب عمومی، نظریات مردم‌سالاری مدرن و تجارب محلی است.
2. مدیریت توسعه از نظر دارا بودن مجموعۀ نظریههای خاص رشتۀ مستقلی محسوب نمی‌شود و در مورد چارچوب آن اتفاق‌نظر وجود ندارد…. مدیریت توسعه حول مجموعه‌ای از مشکلات شکل گرفته است و آن را می‌توان ابزارگرایی فرآیند توسعه قلمداد کرد.
3. مدیریت توسعه بر ادارة امور عمومی به شدت تأکید می‌کند که این امر تا حدی به دلیل نتایج مأیوس‌کنندة ناشی از مداخلات رسمی و همچنین، کمبود منابع مالی است… و مسائلی مانند خصوصی‌گرایی، اثربخشی بازار، مشارکت مردم در امور و نقش سازمانهای غیردولتی به تدریج به قلمرو و برنامۀ کار مدیریت توسعه راه یافته است.
4. توجه به قدرت و سیاست محور درک این روش سازماندهی است. سازمانهای درگیر در فعالیتهای توسعه‌ای نمونه‌های فردگرایانه فنی نیستند که بر اساس دستورالعملهای شفاف صادرشده توسط خبرگان نوگرا اداره شوند؛ ادارة امور، مدیریت و سیاست‌گذاری، ماهیت به شدت سیاستی دارند که متضمن برخورد و اختلاف به چانه زدن و ائتلاف میان گروهها و افراد، هم در داخل و هم در خارج از سازمان رسمی است. هر دو فرایند کلان و خرد فرایندهای سیاسی از ملاحظات محوری در اقدام و تحلیل مدیریت توسعه به شمار می‌روند. افزون بر آن، همان طور که مدیریت
توسعه، ابزار توسعه محسوب می‌شود، مدیران آن نیز باید قلباً به اهداف توسعه اعتقاد داشته باشند.
5. مدیریت توسعه در تعداد زیادی از کشورها و در ارتباط با انسانهای فراوانی اعمال می‌شود. با در نظر گرفتن شاخصهای آماری توسعه یا مبنا قرار دادن فرهنگ و تاریخ خواهیم دید که این کشورها تفاوت زیادی با هم دارند؛ حتی در درون کشورها، فارغ از میزان جمعیت آنها نیز تفاوتهای منطقه‌ای زیادی دیده می‌شود (ترنر و هیوم، 1379، صص24-26). از دیگر متغیرهای بنیادین در مدیریت توسعه، مقولة محیط سازمانی است؛ محیط سازمانی عامل مؤثر بر ماهیت خط‌مشی، اصلاح اداری یا در برنامة مبتنی بر تغییر و تحول است. اگر مدیران در همة سطوح، محیط را درک کنند، در مقایسه با کسانی که اهمیت محیط را نادیده می‌گیرند، یا آن را کم‌اهمیت می‌دانند، موفقیت بیشتری در تصمیم‌گیریها و اقدامات خود خواهند داشت و نکتة مهم دیگر، این است که محیط برای همه یکسان نیست و افراد مختلف، هر یک به نوعی آن را درک می‌کنند. پژوهشگران توسعه عناصری را برای محیط شناسایی کرده‌اند که یکی از مهم‌ترین طبقه‌بندیهای عناصر الگوی آستین (Austin) است که در قالب عناصر اقتصادی، فرهنگی، جمعیت‌شناختی و سیاسی به شرح زیر ارائه می‌شود:
عناصر (عوامل) محیطی مدیران بخش دولتی
|
اقتصادی تولید ناخالص ملی ساختار تولید نیروی کار نرخ مبادلۀ ارز زیرساختها فناوری فقر و نابرابری بخش غیررسمی |
فرهنگی قومیت خانواده و نسبت فامیلی ارزشها و هنجارها جنسیت تاریخ |
|
جمعیت‌شناختی رشد جمعیت ساختار سنتی شهرگرایی و مهاجرت بهداشت |
سیاسی روابط دولت- جامعه قانون‌گرایی نوع رژیم سیاسی جهان‌بینی نخبگان و طبقات ارتباطات بین‌المللی نهادها |
Contries: Strategic Analyis and Operating Teachniques
(New York: Free press)
(به نقل از ترنر و هیوم، 1379، ص 31)
در پایان، اگر بخواهیم برای مدیریت توسعه تعریف روشن و شفافی ارائه کنیم، شاید تعریف زیر در بردارندة بخشهای قابل توجهی از این مفهوم باشد؛ مدیریت توسعه عبارت است از فرآیندی که در طی آن با برنامه‌ریزی، سازماندهی، فرماندهی، هماهنگی و کنترل منطقی نیل و دستیابی به توسعه‌یافتگی تحقق‌پذیر باشد.
4. آسیب‌شناسی مدیریت توسعه در ایران
4-1. مفهوم آسیب‌شناسی مدیریت
آسیب‌شناسی (pathology) اصولاً اصطلاحی است که در علوم زیستی و پزشکی متعارف بوده و رفته‌رفته وارد سایر رشته‌های علوم، نظیر جامعه‌شناسی، مدیریت و دیگر رشته‌ها شده است. «آسیب‌شناسی شاخه‌ای از دانش است که هدف آن شناخت بیماریهای روانی- تنی و اجتماعی و نحوة تکوین، رشد و دگرگونی آن است» (ساروخانی، 1376، ص571) و منظور از آسیب‌شناسی مدیریت توسعه، عبارت است از مطالعه، کالبدشکافی و شناخت بیماریها، ناهنجاریها و نابسامانیهایی که در فرایند مدیریت توسعه بروز و ظهور پیدا می‌کند و البته، این مفهوم دارای ابعاد گسترده‌ای است که مشتمل بر شناخت و مطالعة آسیبهای برنامه‌ریزی، سازماندهی، فرماندهی، هماهنگی و کنترل و همچنین، متغیرهای فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی از یک سو و از سوی دیگر، چگونگی شخصیت نخبگان سیاسی (ابزاری) و توانمندیهای معرفت‌شناختی آنان در عرصة توسعه و بصیرت و هوشمندی آنان در شناخت حوزه‌های داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی تأثیرگذار بر فرآیند توسعه و چگونگی تصمیم‌سازی آنان در یک بستر علمی و منطقی با بهره‌گیری هوشمندانه و مدبرانه از توانمندیهای صاحب‌نظران و محققان است؛ به نحوی که ضریب خطای کمتری در ابعاد مختلف فرآیند مدیریت توسعه پدید آید.
4-2. آسیبهای مدیریت توسعه
امعان نظر و بررسی فرآیند توسعه در کشور، به ویژه مدیریت توسعه، نشان‌دهندة وجود برخی علائم و نشانهایی دال بر بروز و ظهور آسیبها، نابسامانیها و به عبارت دقیق‌تر، بیماریهای متعددی است که به اعتبارهای گوناگون و از ابعاد مختلف قابل تقسیم‌بندی و مطالعه است. در یک تقسیم‌بندی آسیبهای مدیریت توسعة کشور را می‌توان به دو دسته کلان زیر تقسیم‌بندی کرد:
یک. آسیبهای نظری
دو. آسیبهای عملی (اجرایی)
4-2-1. آسیبهای نظری
منظور از آسیبهای نظری عبارت از آسیبها، نابسامانیها و ناهنجاریهای مشهود ناشی از اندیشه و تفکر و به عبارت دقیق‌تر، ناشی از نظریهها و مبانی نظری و رویکردهای انتخاب‌شده برای توسعة کشور است که خود دارای زیر بخشهایی به شرح زیر است:
یک. نبود مکتب فکری معین علمی
یکی از آسیبهای بنیادین که شالوده‌سازی توسعه و مدیریت آن را آسیب‌پذیر می‌کند، نبود مکتب فکری معین و شفاف برای توسعة کشور است که از آسیبهای نظری به شمار می‌رود؛ دکتر حسین عظیمی در این زمینه می‌نویسد: مهم‌ترین مانع توسعة ایران این است که ما اصالت فکر و اندیشه نداشته‌ایم…؛ یعنی اندیشیدن باید در جامعه، نهادینه شود…. وقتی از نهادینه شدن صحبت می‌کنیم، مقصودمان این است که جامعه زمانی می‌تواند مشکلات خود را حل کند که دارای سازمانها و نهادهایی برای نظریه‌پردازی و ایجاد مکتب فکر باشد…. اصالت تفکر و اندیشه به معنای ایجاد مکتب اندیشه‌ای است که هنوز در جامعة ما وجود ندارد (عظیمی، 1378، صص118-119).
در واقع، نبود این مکتب فکری معین زمینه‌ساز پیدایش بحران نظری قابل اعتماد در میان نظریه‌پردازان و محققان توسعه در کشور گردیده و بر فرآیند توسعه‌یافتگی کشور و همچنین، مدیریت توسعه تأثیری سلبی و منفی گذارده است.
دو. انتخاب مکاتب نظری نامطمئن برای توسعة کشور توسط سیاستگذاران و تصمیمگیرندگان (مدیران)
دومین آسیب نظری و اندیشه‌شناختی اتخاذ و انتخاب مکاتب نامناسب و نامتجانس با شرایط اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی جامعۀ ایران توسط نخبگان سیاسی (ابزاری) است که به عنوان سنگ‌بنای توسعة کشور از اهمیت شایان توجهی برخوردار است. بررسیها و مطالعات انجام‌شده نشان‌دهندة استفاده از مکتب وابستگی به مثابة مبانی نظری توسعة کشور است و این موضوع در قبل از پیروزی انقلاب اسلامی به عنوان رویکردی مشهود و علنی توسط نخبگان دورة پهلوی اتخاذ شده بود و پس از پیروزی انقلاب اسلامی و علی‌رغم تلاشهای شایان توجه برای انتخاب و اتخاذ مبانی نظری نوین و مستقل برای توسعه، در مقام عمل نخبگان سیاسی (ابزاری) و فکری کشور دچار نوعی بحران تصمیم‌سازی و انتخاب برای جایگزینی رویکردی جدید بودند و ناچار به اشکال مختلف به سمت مکتب و رویکردهای وابستگی سوق پیدا کردند و یا دست‌کم در حالت حیرت و حیرانی قرار گرفتند.
سه. عدم اجماع نظر نخبگان سیاسی (ابزاری) و تصمیمگیرندگان کشور
یکی از آسیبهای نظری قابل ملاحظه که نقش تعیین‌کننده‌ای در فرآیند مدیریت توسعه می‌تواند ایفا کند، مقولة عدم اجماع نظر نخبگان سیاسی (ابزاری) کشور است که مجریان توسعه و متولیان مدیریت توسعة کشور هستند. «نخبگان ابزاری (سیاسی) صاحبان قدرت و ثروت می‌باشند؛ بنابراین، اجرای توسعه‌یافتگی ارتباط مستقیم با نخبگان ابزاری دارد» (سریع‌القلم، 1375- الف، ص6). اجماع نظر نخبگان ابزاری و انسجام اذهان آنها می‌تواند تأثیر سازنده در فرآیند مدیریت توسعه ایفا کند. منظور از انسجام اذهان این است که در یک جامعه دست‌کم در میان کسانی که تصمیم می‌گیرند و عمل می‌کنند تلقیات مشترکی از مفاهیم کلیدی اقتصادی، سیاسی و فرهنگی وجود داشته باشد. برداشتها و ادراکها از صورت قضایا و حدود و ثغور نظری و کاربردی آنها شرط لازم در عمل مشترک است. تجمع فکری (اجماع نظری) به عمل منسجم می‌انجامد…. تجمع فکری و روشی به عمل صعودی منتهی می‌شود. در فرهنگهایی که خویشتن‌داری و بردباری شخصی قوی‌تر است، تجمع فکری سهل‌تر به دست می‌آید (سریع‌القلم، 1375- ب، ص418).
آنچه در ایران شایان توجه است، عدم اجماع نظر و اختلاف شدید در ابعاد مختلف و پدیدة توسعه میان نخبگان فکری و نخبگان سیاسی است. عدم اجماع نظر و اختلاف در مبانی نظری توسعه، عدم اجماع نظر و اختلاف‌نظر شدید که بعضاً به منازعه نیز می‌انجامد، در اهداف توسعه‌یافتگی که برخی هدف آن را عمران و آبادانی و توسعة اقتصادی کشور تلقی و برخی دیگر صرف آن را تأمین عدالت اجتماعی و عدالت اقتصادی تلقی می‌کنند و ابعاد دیگر اختلاف نظر در رابطه با راهبردهای توسعه‌یافتگی و همچنین، الگوهای توسعه است؛ برخی توسعة سیاسی را مقدم و برخی دیگر توسعة اقتصادی را مقدم دانسته و مدتها بر سر آن منازعه می‌کنند؛ برای مثال، تحقق توسعه در ایران اسلامی بر اساس تفکر خوش‌بینانه در سه برداشت یک. کارشناسان سیاسی، دو. کارشناسان اقتصادی و سه. کارشناسان امور دینی به شرح زیر ارائه می‌شود (منصورنژاد، 1379، ص16):
برداشت اول: در این نگرش پایه‌های فکری و عملی مملکت‌داری، تلفیق منطقی، عقلایی و مطلوب ارزشهای ثابت فرهنگی و ملی، استفاده از تجربیات انسانی و استنباط از عینیات می‌تواند باشد؛
ارزشهای فرهنگی، علمی+ استفاده از تجارب انسانی+ استنباط از عینیّات = پایه‌های فکری و علمی مملکت‌داری (سریع‌القلم، 1369).
در این برداشت، برای حصول و نیل به توسعه باید درون‌گرا بود تا برون‌گرا و توصیه‌های این دیدگاه در قالب الگوی لوزی (لوزی انسجام درونی یا لوزی توسعه‌یافتگی) به شکل زیر آمده است (سریع‌القلم، 1375- ج، صص86-98):
ابزارهای و کاربردها
فلسفه حیات نظم تربیتی
مشروعیت
برداشت دوم: در این دیدگاه تحقق توسعة اقتصادی در گرو تدوین و به کارگیری مجموعه‌ای از راهبردهای مناسب در حوزه‌های پنجگانه فرهنگ، آموزش تخصصی، انباشت سرمایه، نظام اقتصادی مناسب و حفظ اصول ثابت نظام است…. در این برداشت عوامل زیر برای فرآیند توسعه ضروری قلمداد شده‌اند:
«1. حاکمیت نگرش علمی بر باورهای فرهنگی جامعه؛
2. اعتقاد و باور فرهنگی به برابری انسانها؛
3. اعتقاد و باور فرهنگی به آزادیهای سیاسی؛
4. اعتقاد و باور فرهنگی به لزوم توجه معقول به دنیا و دوری از ریاضت و
زهد؛
5. اعتقاد و باور فرهنگی به لزوم نظم‌پذیری جمعی؛
6. اعتقاد و باور به لزوم احترام به حقوق دیگران» (عظیمی، 1369، ص41).
برداشت سوم: این برداشت به نقش بنیادین حکومت و نخبگان سیاسی تأکید دارد و دو عامل اساسی که بر توسعه تأثیر فروانی دارند، عبارت‌اند از حکومت (هم در مشروعیت و هم در کارآمدی) و دیگری به نقش دولت اشاره دارد و اصلی‌ترین مانع توسعه ساختار حکومتی تلقی شده است (مصباح یزدی، 1372، صص8-9).
در بینش بدبینانه جمع کردن بین توسعه و مبانی دینی در جامعة اسلامی ایران مورد تردید قرار گرفته است. در این طرز تلقی، دولت و حکومت نقشی اساسی در توسعه ندارند و دولت‌محوری متعلق به اندیشة سنتی تلقی شده است و این باور وجود دارد که در اندیشة مدرن، دولت خادم مردم است؛ نه مخدوم. وظیفة دولت، مدیریت اقتصاد جامعه نیست بلکه نگهبانی آن است. دولت برای مردم تعیین وظیفه نمی‌کند بلکه مردم تکلیف دولت را تعیین می‌کنند. در اندیشۀ جدید حکومت یک شرّ ضروری است (طباطبایی، 1367، ص14).
در همین رابطه در جای دیگر آمده است: این ایدئولوژی محصول در هم آمیختن عقاید و ارزشهای سنتی و مفاهیم علوم اجتماعی مدرن است. در این وضعیت، ارتباط بین دو مجموعۀ سنتی و مدرن، همانند رابطة بین لوزی حلقۀ زنجیر است که روی هم قرار گرفته‌اند (نه درون هم) (غنی‌نژاد، ص50).
امعان نظر و دقت در آرای ارائه‌شده حاکی از افراط و تفریط در قضاوت و داوری خام‌اندیشانه پیرامون مفهوم و مبانی توسعه‌یافتگی و رابطة آن با دین اسلام است؛ بنابراین، تشتت آراء و عدم اجماع‌نظر در میان نخبگان فکری و ابزاری (سیاسی) به ویژه نخبگان سیاسی که مدیران اصلی توسعة ملی کشور هستند، از آسیبهای جدی در فرآیند توسعه است و در شرایطی که تحولات جهانی با سرعت حیرت‌انگیزی در حال وقوع است، بحثهای غیرمنطقی و خام‌اندیشانه از دست دادن فرصتهای طلایی است؛ فرصتهایی که به سرعت در حال دور شدن است.
4-2-2. آسیبهای عملی (اجرایی)
منظور از آسیبهای عملی در فرآیند توسعۀ مدیریت کشور از جمله از آسیبها و ناهنجاریها و نابسامانیهای اجرایی و عملیاتی توسعه است که مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از:
یک. ضعف، کاستی و خامی در برنامه‌ریزی
یکی از ضعفها و کاستیهای اساسی که از آسیبهای مهم مدیریت توسعه به شمار می‌رود، اشکالات موجود در راهبرد و برنامه‌ریزی توسعه است که متناسب با شرایط و ویژگیهای بومی جامعة ایرانی طراحی نشده و اجرای برنامه‌ها توازن و هماهنگی لازم را برای اجرا نداشته‌اند، در کشور ما «ایران نیاز به رشد اقتصادی و برنامه‌ریزی حدود نیم قرن پیش، یعنی قبل از بسیاری از کشورهای کمترتوسعه‌یافتة دیگر احساس شد و ایران اولین کشور آسیایی است که در سال 1327 اقدام به برنامه‌ریزی اقتصادی کرد اما در زمان انقلاب بعد از بیش از سی سال تجربۀ برنامه‌ریزی و اجرای پنج برنامۀ 7ساله و 5ساله و صرف نزدیک به یک میلیارد دلار هنوز هم موفق به صنعتی کردن کشور و تحقق بخشیدن به اهداف مورد نظر نشده است» (مدنی، 1372، ص1).
در رابطه با فقر و کاستیهای راهبرد ملی و نبود برنامة منسجم محمود سریع‌القلم می‌گوید: من به عنوان یک شهروند ایرانی این نگرانی را دارم که کشور ما در ده سال آینده به یک قدرت دست دوم در منطقة خاورمیانه تبدیل شود. پاکستان و اسراییل قدرت هسته‌ای به شمار می‌روند، ثروت بعضی از کشورها مثل ترکیه، عربستان، امارات و اسرائیل به شدت در حال افزایش است اما ایران با ظرفیتهای قوی بالا، به دلیل نبود برنامه و راهبرد ملی، ثروت ملی و قدرت ملی‌اش در حال کاهش است (سریع‌القلم،1380، ص277).
برنامه‌های توسعه‌یافتگی باید از پنج ویژگی اساسی برخوردار باشند که در کشور ما این پنج ویژگی در برنامه‌ها تحقق نیافته است:
1. برنامه‌ها با ترازنامۀ انسانی (human balance sheet) باید آغاز شوند و منظور آن این است که برآورده شود چه منابع انسانی در کشور وجود دارد؟ وضعیت آموزش نیروهای انسانی چگونه است؟ چه مهارتهایی وجود دارد؟ فقر و توزیع درآمد چگونه است؟ میزان بیکاری و اشتغال کدام است؟ وضعیت دموگرافیکی جمعیت چگونه است؟ هر برنامۀ توسعه باید ترازنامۀ انسانی جامع و کاملی ارائه کند و برای طراحی ترازنامه‌های مطلوب باید سرمایه‌گذاری کافی انجام گیرد؛
2. جهت‌گیریهای برنامه باید به شکل نیازهای بنیادین انسانی تبیین شوند و سپس، به جهت‌گیریهای مادی و فیزیکی تولید و مصرف تبدیل شوند و معین شود که کشور با درآمد سرانة فعلی و میزان رشد پیش‌بینی‌شده در چه سطحی می‌تواند تأمین‌کنندة نیازهای اساسی جامعه و مردم باشد؛
3. یکپارچگی هدفهای تولید و توزیع به این معنا که برنامة توسعه باید آنچه را که تولید می‌کند، مشخص کند و نحوة توزیع مبتنی بر عدالت و دست‌کم انصاف تولید ملی را معین کند و جهت‌گیری برنامه به سمت تأمین اقشار مستضعف و فقیر جامعه و همچنین، ایجاد اشتغال حرکت کند؛
4. برخورداری برنامة توسعه از مشارکتهای مردمی و بخش عمومی جامعه و بخش غیردولتی و جامعة مدنی؛
5. برخورداری برنامة توسعه از ابعاد انسانی و توانایی نمایش دادن رشد شاخصهای بهره‌مندی و مردم کاهش ضریب فقر به نحوی که معین شود مردم به چه میزانی از رشد دست یافته‌اند (محبوب‌الحق، 1998، ص40).
دو. عدم کارآیی لازم برخی مدیران و تصمیمگیرندگان
این عدم کارآمدی عمدتاً در اجرای برنامه‌های طراحی‌شده مشهود است؛ «اگر مدیر را کسی بدانیم که در مورد به دست آوردن بهترین بازده، در خصوص ترکیب عوامل محدود تولید تصمیم می‌گیرد، در این صورت، سازمانهای دولتی به دلایل متعدد در مدیریت نقش اساسی خود را ایفا نمی‌کنند؛
اولاً، تخصیص منابع در کل جامعه بر اساس معیار عقلانی انجام نمی‌پذیرد؛
ثانیاً، کارآمدی مدیریت عمدتاً در حد پایین قرار دارد؛
ثالثاً، مدیریت ابزار لازم را برای اعمال مدیریت در اختیار ندارد» (بهشتی، 1372،ص28).
عمدة این ناکارآمدی ناشی از کاستیهای آموزشی و تربیتی، عدم وجود تخصصهای لازم در کنار تعهد و وجدان و ایمان است و مشاهده می‌شود مدیران بر مبنای شاخصهای علمی و شایسته‌سالاری کمتر منصوب می‌شوند و متغیرهایی نظیر شاخصهای فامیلی و جناحی و سیاسی بر سایر شاخصها غلبه دارند و از مصادیق دیگر این پدیده، حاکمیت مهندسان بر برنامه‌ریزی مدیریت توسعه در ایران است که معمولا در کشورهای توسعه‌یافته متخصصان اقتصادی و سیاسی و علوم اجتماعی مباحث توسعه را کارشناسی علمی و برنامه‌ریزی می‌کنند و از موارد دیگر ناکارآمدی مدیران توسعة کشور، چندشغله بودن اغلب مدیران کشور است که از آسیبهای جدی در فرآیند مدیریت توسعه به شمار می‌رود.
سه. سازمان دولتی ضعیف و وجود فساد اداری
تاریخ شکل‌گیری سازمانهای دولتی ایران تاریخ غمبار و ملال‌انگیزی است و «به جای معیارهای عقلانی و ملاحظات و منافع گروههای ذی‌نفوذ سیاسی مطمح نظر بوده و ایجاد تغییرات در آن تا پیروزی انقلاب اسلامی اعم از ایجاد یا حذف سازمانها یا افزایش و کاهش شاغلان، بر اساس رعایت اصول علمی صورت نگرفته است و پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز علی‌رغم ایجاد تحول نسبی در ساختارهای اداری و سازمانهای دولتی هنوز تحول اساسی و بنیادین نیافته است و به مثابه یکی از تنگناهای اساسی توسعة اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی ایران محسوب می‌شود (بهشتی، 1372، ص21 و 137). در پیوست قانون برنامة اول توسعة اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نارساییهای نظام اداری و اجرایی به شرح زیر آمده است:
1. تقسیم و توزیع غیرمنطقی وظایف دولت میان دستگاههای اجرایی؛
2. وجود دستگاههای اجرایی با وظایف متداخل و مکرر؛
3. ضعف بنیة تشکیلاتی واحدهای دستگاههای اجرایی در خارج از مرکز؛
4. نبود مبانی و ضوابط سازماندهی در طراحی تشکیلات داخلی دستگاهها؛
5. ضعف تشکیلات دولت در مناطق از حیث بهره‌مندی از اختیارات لازم در زمینة تصمیم‌گیری و اجرایی در منطقه؛
6. تعارض بین نقش استاندار به عنوان بالاترین مقام استان و هماهنگ‌کنندة عملیات اجرایی در منطقه با سرپرستی و نظارت عالی وزیر و حوزه مرکز وزارتخانه بر واحدهای خارج از مرکز (بهشتی، 1372، ص21).
در شرایط کنونی انجام تغییرات سریع و شتاب‌زده گروهی و جناحی در ساختار سازمانهای دولتی و همچنین، تغییرات و جابه‌جایی گسترده در اغلب سطوح مدیران با تغییر وزیر یا مسئول اصلی که مبتنی بر نگرشهای گروهی و سیاسی خاص انجام می‌پذیرد، از آفات و آسیبهای سازمانهای دولتی به شمار می‌روند که تأثیری اساسی بر مدیریت توسعة کشور دارد، فراموشی شاخصهای عقلانی، منطقی مبتنی بر ترجیحات علمی نظیر تخصص، تعهد و ایمان، خلاقیت، بصیرت، هوشمندی و کارآمدی و جایگزینی آن به شکل هم‌حزب بودن، انتصابهای توصیه‌ای و انتصابهایی که رنگ و بوی قبیله‌گرایانه و قومیت‌مدارانه داشته و زمینه‌ساز پیدایش فساد اداری و سوء‌مدیریت و ناکارآمدی سازمانهای اجرایی دولتی می‌شود و یکی از نتایج بارز آن، مشخص نشدن مدیران آلوده و بعضاً متخلف در سطح جامعه است؛ به نحوی که مدیرانی که توسط مقامات قضایی کشور مؤاخذه و تنبیه می‌شوند، بعضاً به چهره‌های شاخص و قهرمان تبدیل می‌شوند و در مقام عمل، معلوم نمی‌شود که مدیر معزول واقعاً خاطی بوده است؛ برای مثال، تجربة تلخ مدیران شهرداری تهران در سالهای اخیر و اولین شورای شهر تهران نمودی از این پدیدة تلخ در کشور می‌تواند تلقی شود.
چهار. ضعف در نظارت و کنترل
موضوع نظارت و کنترل یکی از عوامل و متغیرهای برجستة مؤثر بر اثربخشی و کارآمدی فرآیند مدیریت توسعة کشور است. کالبدشکافی فرآیند نظارت و کنترل در کشور حاکی از وجود ضعفها و کاستیهای جدی در این زمینه است و علی‌رغم تلاشهای سازمان بازرسی کل کشور و سایر نهادهای ذی‌ربط نظارتی برای کنترل چگونگی اجرای فرآیند توسعة کشور در بخشهای مختلف اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی در موارد مهمی نظارتها و کنترلها از کیفیت و اثربخشی شایان توجهی برخوردار نبوده‌اند که آثار آن را در استمرار روشهای ناصواب و غیرمنطقی و همچنین، غلبة منافع گروهی و جناحی بر منافع ملی و مصلحت عمومی اجتماع و کشور در میان سازمانهای دولتی و برخی مدیران می‌توان مشاهده است و حتی در برخی موارد کنترلها و نظارتهایی که باعث تنبیه و عزل برخی مدیران ناشایست و ناکارآمد گردیده، نیز نتیجه‌بخش نبوده است؛ چه اینکه آن مدیر معزول ناکارآمد و خاطی به شکل دیگری در سایر بخشهای دولتی به کارگیری مجدد و حتی بعضاً مورد تفقد و دلجویی نیز قرار می‌گیرد. در شرایطی که در کرة جنوبی به طور مکرر مسئولان و مدیران اجرایی متخلف و خاطی بازرسی و تنبیه می‌شوند، در کشور ما اگر مسئول متخلفی بازخواست شد، با سیاسی کردن موضوع اصل مسئله به بوتة فراموشی سپرده می‌شود و نتیجه اینکه تفاوت نیکوکار و بدکار مشخص نمی‌شود و در نتیجه، مدیران و مسئولان به گونه‌ای از مصونیت قضایی بالایی در کشور برخوردارند و در مقام عمل آنان کمتر بازخواست، بازرسی و تنبیه جدی می‌شوند.
پنج. نبود سازوکار حل منازعه در میان نخبگان سیاسی کشور
وجود اختلافات شدید ناشی از جناح‌بندیهای سیاسی و گروه‌گرایانه و ترجیح دادن منافع صنفی و گروهی بر مصلحت عمومی و منافع ملی در برخی موارد توسط نخبگان سیاسی از یک طرف و نبود سازوکار حل اختلاف و حل منازعه در میان آنان از عوامل و متغیرهای مهم تأثیرگذار بر فرآیند مدیریت توسعة کشور به شمار می‌رود. در بسیاری از موارد منازعات غیرمنطقی جناحهای مختلف تصمیم‌ساز و نخبگان سیاسی در قوة مجریه، قوة مقننه و قوة قضائیه باعث پیدایش رکود و فقر تصمیم‌سازی منطقی و علمی مبتنی بر منافع ملی و مصلحت جامعه و کشور می‌شود و علی‌رغم تلاشهای انجام‌یافته در قالب نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام که از سازوکارهای شایان توجه و ابداعی حضرت امام خمینی(ره) برای حل منازعه و اختلاف در میان قوای سه‌گانه و دستگاههای مختلف کشور است، به لحاظ وجود کاستیها و ضعفهایی در تعریف کارویژه‌های آن، جناحهای سیاسی مختلف و نخبگان سیاسی کشور در مقام عمل منازعاتشان روزافزون و از چارچوب متعارف عقلانی خارج می‌شود و منافع ملی و در برخی موارد، امنیت ملی را نیز دچار آسیب‌پذیری و تهدید جدی می‌کند؛ بنابراین، تعریف سازوکار حل منازعه کارآمد و اثربخش و مورد توافق جناحهای مختلف رقیب در کشور که به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و امنیت ملی و منافع ملی اعتقاد و التزام عملی دارند، ضرورتی انکارناپذیر دارد. تعلق خاطر به کسب قدرت، انحصارطلبی گروهی و جناحی، زیاده‌خواهی در رقابتهای سیاسی، فقر فرهنگ رقابت سیاسی مسالمت‌آمیز و مبتنی بر انصاف، ترجیح منافع گروهی و جناحی بر منافع ملی و امنیت ملی و نبود روحیة علمی در میان نخبگان سیاسی کشور به ویژه احزاب و سازمانهای سیاسی ضعیف و ناپایدار فصلی از عوامل مهم منازعات گروهی و سیاسی است، به نحوی که اطراف منازعه و رقابت کمتر در اندیشة طراحی و ابداع روشهای علمی و منصفانه کاربردی برای حل منازعه که در سیرة درخشان پیامبر عظیم‌الشأن اسلام(ص) و حضرات ائمه(ع) و اخیراً در سیرة تابناک حضرت امام امت(ره) نیز مشهود است، می‌باشند و در نتیجه انسجام درونی و اجماع میان نخبگان سیاسی و تصمیم‌سازان کشور که از مبانی و اصول نیل به توسعه‌یافتگی است، تحقق و استمرار پیدا نمی‌کند که در درازمدت می‌تواند منجر به از دست رفتن مشروعیت، پایگاه مردمی و بی‌اعتمادی مردم و جامعه به نخبگان سیاسی کشور شود.
شش. تضعیف بخش خصوصی و فساد اقتصادی
مطالعة تاریخ معاصر ایران نشان‌دهندة بی‌رونقی بخش خصوصی و ضعف اساسی و پایه‌ای آن در کشور است؛ به نحوی که تجار، بازرگانان و صاحبان سرمایه بومی کشور به دلیل دو دسته موانع کلان خارجی (بیرونی) و داخلی نتوانسته‌اند نقش مؤثری در فرآیند توسعة کشور ایفا کنند و در دورة سلطنت قاجار به سبب خیانتهای دربار و نفوذ تجار و بازرگانان روسی و انگلیسی، صاحبان سرمایه و بخش خصوصی در ایران هرگز نتوانست به رشد و بالندگی برسد (رک. اشرف، 1359) و در عصر «پهلوی»ها نیز زد و بند درباریان و نخبگان سیاسی در رژیم پهلوی و به ویژه شخص محمدرضا با کمپانیها و سرمایه‌داران بزرگ غربی و امریکایی و فساد اقتصادی آنان باعث تضعیف بخش خصوصی کارآمد و منطقی در کشور شد و پس از پیروزی انقلاب اسلامی، علی‌رغم تلاشهای مشهود برای تعریف جایگاه بخش خصوصی در فرآیند توسعة کشور و سبک کردن بار سنگین دولت، تمرکززدایی و سپردن بخشهایی از امور اقتصادی به بخش خصوصی و تأمین امنیت سرمایه‌گذاری در کشور هنوز این بخش رشد شایان توجهی نداشته است و افزونه‌خواری (رانتیر) در مدیریت صنعتی و اقتصادی کشور، مانع از سالم‌سازی و شفاف‌سازی فعالیتهای اقتصادی بخش‌خصوصی و غیردولتی در فرآیند توسعه است؛ به نحوی که بعضاً مدیران دولتی و برخی نخبگان سیاسی و وابستگان به آنان با سوءاستفاده از نفوذ و موقعیتهای سیاسی خود، نقش تخریبی در تکوین بخش خصوصی سالم و منطقی ایفا می‌کنند. رشد و رواج نوکیسه‌ها، نمودی عینی از این پدیدة منفی در کشور است که آسیبی جدی در فرآیند مدیریت توسعة کشور تلقی می‌شود و می‌تواند سایر بخشها را نیز دچار اختلال اساسی کند.
کتابنامه
– آقابخشی، علی (1374). فرهنگ علوم سیاسی. تهران: مرکز مطالعات و مدارک علمی ایران.
– اشراف، احمد (1359). موانع تاریخی رشد سرمایه‌داری در ایران: دورة قاجاریه. تهران: انتشارات پیام.
– اصفهانی، راغب (1404ق.). المفردات فی غریب القرآن. تهران: چاپخانه خدمات چاپی دفتر نشر کتاب.
– بهشتی، محمدباقر (1372). «بررسی بهره‌وری در سازمانهای دولتی ایران». همایش بررسی مسائل اداری ایران. تهران: دانشگاه علامه طباطبایی.
– ترنر، مارک و هیوم، دیوید (1379). حکومت اداری، مدیریت و توسعه. ترجمه عباس منوریان. تهران: مراکز آموزش مدیریت دولتی.
– خاتور، رینو (1379). «پارادایم جدید از مدیریت توسعه تا مدیریت توسعة پایدار». ترجمه شمس‌السادات زاهدی و حسن دانایی‌فرد. فصلنامه مطالعات مدیریت. دانشکده حسابداری دانشگاه علامه طباطبایی. پاییز و زمستان.
– چیلکوت، رونالد (1378). نظریههای سیاست مقایسه‌ای. ترجمه وحید بزرگی و علیرضا طیب. مؤسسه خدمات فرهنگی رسا.
– رضاییان، علی (1369). اصول مدیریت. تهران: انتشارات سمت.
– روکس بروف، رایان (1369). نظریههای توسعه‌نیافتگی. ترجمه علی هاشمی گیلانی. نشر سفیر.
– ساروخانی، باقر (1376). دایرۀالمعارف علوم اجتماعی. ج2. تهران: انتشارات کیهان.
– سریع‌القلم، محمود (1369). «اصول ثابت توسعه». اطلاعات سیاسی و اقتصادی. شمارة 35.
– همو (1375- الف). «توسعة نخبگان و تفکیک حوزه اندیشه و اجرا». روزنامه همشهری. شماره 968، 23 اردیبهشت.
– همو (1375- ب). «نظام بین‌الملل و توسعه‌یافتگی دنیای اسلام». همایش اسلام و توسعه. تهران: دانشگاه شهید بهشتی.
– همو (1375- ج). توسعة جهان سوم و نظام بین‌الملل. تهران: نشر سفیر.
– همو (1378). «ثبات سیاسی و توسعه». اطلاعات سیاسی و اقتصادی. مهر و آبان.
– همو (1380). عقلانیت و آینده توسعه‌یافتگی در ایران. مرکز پژوهشهای علمی، فرهنگی و مطالعات استراتژیک خاورمیانه.
– همو (1382). «دگرگشت شخصیت ایرانی؛ سنگ‌بنای توسعة کشور». اطلاعات سیاسی و اقتصادی. ش11 و 12.
– شریف‌النسبی، مرتضی (1375). چرخة توسعه. تهران: مؤسسه خدمات فرهنگی رسا.
– صادقی گرمارودی، احمد (1375). «مفهوم توسعه در قرآن و سنت». همایش اسلام و توسعه. تهران: دانشگاه شهید بهشتی.
– علاقه‌بند، علی (1376). مدیریت عمومی. تهران: نشر روان.
– عظیمی، حسین (1369). «توسعه، فرهنگ، آموزش». اطلاعات سیاسی- اقتصادی. شماره 38.
– همو (1371). مدارهای توسعه‌نیافتگی در اقتصاد ایران. تهران: نشر نی.
– همو (1378). ایران امروز در آینده مباحث توسعه. تهران: دفتر نشر فرهنگ اسلامی.
– غنی‌نژاد، موسی. مجله فرهنگ توسعه، شماره 6.
– قرشی، علی‌اکبر(بی‌تا). قاموس قرآن. ج5. تهران: انتشارات دار الکتب الاسلامیه. چاپ پنجم.
– کن ذیر، ایرنه (1369). کارگردانی دگرگونی، توسعة سیاسی در جهان سوم. ترجمه احمد تدین. نشر سفیر.
– مدنی، امیرباقر (1375). ویژگیهای ساختاری و رفتاری در نظام اداری ایران؛ همایش. تهران: دانشگاه شهید بهشتی.
– مصباح یزدی، محمدتقی؛ مصباحی و لاریجانی، محمدجواد (1372). «میزگرد دین و توسعه». مجله معرفت. ش8-9.
– محبوب‌الحق. «مردم و توسعه». ترجمه عزیز کیارند. اطلاعات سیاسی- اقتصادی. شماره 29.
– منصورنژاد، محمد (1379). دین و توسعه. تهران:مؤسسه نشر علوم نوین.
– نبوی، سیدعباس (1375). «انسان مطلوب توسعه‌یافته از دیدگاه اسلام. همایش اسلام و توسعه. تهران: دانشگاه شهید بهشتی.
– ی.سو. آلوین (1380). تغییر اجتماعی و توسعه. ترجمه محمود حبیبی مظاهری. [تهران]: پژوهشکده مطالعات راهبردی.
– Paul Sterren (1972). The Frontiers of Development Studies. Macmillan.
عضو هیئت علمی دانشگاه علوم انتظامی
