نقش سازمان‌های غیر دولتی در کاهش خسارت‌های ناشی از زلزله

2- سازمانهای غیردولتی[1]
در تعاریف جهانی سازمانهای غیردولتی شامل جمعیت ها، گروه ها  و نهادهای انسانی و خود جوش و بر آمده از مردمی هستند كه مهمترین شاخصه  خود را در استقلال از دولت تبیین می­نمایند. امروزه سازمانهای غیر دولتی با فعالیت غیر انتفاعی و داوطلبانه در جهت رفاه و خدمات عمومی به انجام فعالیت می­پردازند. این سازمانها بنابر تعریف بانك جهانی در كاهش دردها و افزایش منافع فقرا و حفظ محیط زیست، تامین خدمات اجتماعی و توسعه اجتماع ملی فعال هستند. این سازمانها در تمام عرصه های ملی و بین المللی فعالیت می نمایند. بطور مثال نقش موثر شهروندان در اداره امور خود در محدوده یك شهر در چارچوب سازمانهای غیردولتی و مدنی قابل تصور است. شهروندان در این مشاركت فعال صاحب تجربه، تخصص و آگاهی و در توسعه اجتماعی توانمند می­گردند. دامنه فعالیت این سازمانها ازامور امدادی، رفاهی، و مذهبی تا دفاع از حقوق بشر، پناهندگی و توسعه علوم و تكنولوژی و امور زنان و جوانان را شامل می­گردد. سازمانهای غیر دولتی كانال ارتباطی بین مردم و دولت هستند و نقش موثری در رشد و بلوغ اجتماعی بازی می­نمایند. هر شخصی به دور از تعصبات نژادی، فرهنگی، جنسی و یا اعتقادات مذهبی فقط با پذیرفتن آرمانهای خاص تشكل می­تواند عضو سازمانهای غیردولتی گردد[1].
جامعه مدنی جامعه ای است كه در آن روابط مردم با هم و مردم با دولت و نهادهای دولتی از یكسو و بالعكس بر اساس قانون تنظیم و مرتب گردیده است که سازمانهای غیر دولتی شفاف ترین نهادهای جامعه مدنی می باشند.

اگر بخواهیم ویژگیهای یک سازمان غیردولتی را بصورت خلاصه بشماریم عبارت خواهد بود از:
1 – خود جوش هستند .
2 – دارای اساسنامه ، اهداف ، تشكیلات و ساختاری مشخص می باشند.
3 – غیرانتفاعی بوده و به داوطلبین و اعضای آن سودی تعلق نمی گیرد.
4 – حزب یا تشكل سیاسی نبوده و به هیچ یك از احزاب و یا تشكل های سیاسی وابستگی ندارند.
5 – اعضای آن افراد داوطلب می باشند.
6 – عضوپذیرند و برای عضویت شرایط خاصی جز پذیرش مفاد اساسنامه و علاقه مندی به كار داوطلبانه در آن سازمان وجود ندارد.
7 – كلیه اقدامات و فعالیت های آنها بصورت علنی و آشكار می باشد و عملكرد شفافی دارند.
8 – وضعیت مالی این سازمانها كه شامل درآمدها و هزینه ها است ، روشن ، مشخص و قابل دسترس برای اعضا و سایرین می باشد.
9 – هدف این سازمانها كمك به بهبود وضع جامعه ، حفظ منافع ملی و مصالح عمومی كشور می باشد.
10 – به هیچ سازمان و یا نهاد دولتی وابسته نمی باشند.

2-1. سازمانهای غیر دولتی در ایران
با وجود اینکه فعالیتهای مردمی و خودجوش در کشور ایران، سابقه ای بسیار طولانی دارد، تا کنون این فعالیتها نتوانسته اند که خود را با تعاریف جدید منطبق کنند و یا نقش عمده ای را در هدایت و اداره کشور ایفا نمایند. در حال حاضر فعالیتهای داوطلبانه در ایران به دو گونه عمده شکل می­گیرد. اولی در قالب سنتی که بیشتر شامل هیاتهای عزاداری و نهادهای مذهبی است و دومی فعالیتهایی است که بر اساس تعاریف جدید از سازمان غیردولتی و بصورت سازمانی شکل می­گیرند.
جدای از ماهیت و هدف هر کدام از این فعالیتها و نهادها، آنچه که مهم میباشد، توانایی از سازمانها و نهادها در بکار گیری توانایی مردم بصورت داوطلبانه است که در صورت تعریف صحیح می­توانند هدایت کننده بزرگترین سرمایه اجتماعی که مشارکت مردم در شرایط مختلف است باشند.

3- تعریف بحران و مدیریت بحران
بحران عبارتست از عدم انطباق بین نیازها و منابع. بدین معنی که در شرایط عادی، توازن بین نیازهای جامعه از یک طرف و توانمندیها و منابع موجود از طرف دیگر برقرار است. با بروز شرایط بحرانی که می­تواند نتیجه بروز هر اتفاق غیرعادی و پیش بینی نشده طبیعی و غیر طبیعی همچون زلزله، سیل، طوفانهای بزرگ، جنگ و … باشد، بدلیل شرایط خاصی که بر جامعه تحمیل می­شود، دیگر شاهد توازن بین نیازها و منابع نخواهیم بود.
با بروز شرایط بحرانی توانمندیها بدلیل آسیب دیدگی زیر ساختها بشدت کاهش می­یابد که معمولا با روانه کردن کمک به مناطق بحران زده سعی در جبران این افت منابع می­کنند. از سوی دیگر، با وجود اینکه تعداد نیازها در شرایط بحرانی بسیار محدود می­شود، ولی میزان تقاضا برای همین تعداد اندک نیازها آنچنان افزایش می­یابد که بار بسیار زیادی را به جامعه تحمیل می­نماید.
برای مثال در یک منطقه آسیب دیده از زلزله، با تخریب و از بین رفتن انبارها و راههای ارتباطی توان ارائه خدمات کاهش می­یابد. نیاز به برخی موارد همچون امکانات ورزشی و تفریحی بصورت موقت از بین رفته و حجم بسیار بالایی از تقاضا برای نیازهای اولیه از جمله خوراک، پوشاک، سرپناه موقت و … ایجاد می­گردد. شکل 1 بصورت شماتیک رابطه بین عرضه و تقاضا در شرایط عادی و بحرانی را نشان می­دهد.
مدیریت بحران، یعنی بازگرداندن تعادل دوباره بین منابع و نیازها. از شکل 1 کاملا آشکار است که سه ابزار مهم برای برقراری شرایط موازنه وجود دارد:

3-1    افزایش منابع
3-2- کاهش نیازها
3-3- جابجایی تکیه­گاه  (فرماندهی بحران)

3-1-  افزایش منابع:
بررسی عملکرد در بحرانهای گذشته در ایران نشان می­دهد که توجه و هدف کلی بر مبنای افزایش منابع بوده است. یعنی مدیران دولتی، تمام تلاش خود را در جهت سرازیر کردن خیل کمکهای مردمی و دولتی در منطقه بحران زده نموده­اند و تا کنون کوچکترین توجهی به کاهش نیازها و یا جابجایی تکیه گاه برای کنترل بحران در ایران نکرده ایم. تجربه­های گذشته نشان می­دهد که فقط با عرضه اقلام مورد نیاز و بدون داشتن برنامه ریزی دقیق در جهت توزیع و … بسیاری از این کمکها عقیم مانده و به نحو صحیحی به دست نیازمندان نخواهد رسید.

3-2- کاهش نیازها:
بی گمان تمامی مسئولین و نیروهای درگیر در امر مدیریت بحران تمرکز خود را بر مردم آسیب دیده متمرکز می­کنند و بر اساس نیازهای آنهاست که به شرح عملکرد خود می­پردازند لذا برای آنکه به امر کاهش نیازها بپردازیم می­بایست در ابتدا با مستند سازی وقایع گذشته در خصوص بحرانهای پیش آمده در ایران به توصیفی از شرایط بوجود آمده در آن زمان برسیم، در اینصورت آنچه در ابتدا برای همه روشن خواهد شد عدم آگاهی مردم آسیب دیده در خصوص حفظ جان خود و خانواده تحت سرپرستی آنها است که ایجاد این آگاهی، مستلزم آموزش قبل از زلزله است. اگر ساکنان یک مجتمع مسکونی یا ساکنان یک محله آموزشهای مدون و یکسان مقابله با زلزله و شرایط بحران را دیده باشند، پس از زلزله بسادگی توانایی ایجاد امنیت، تامین سرپناه موقت، انجام مراحل اولیه زنده یابی و … را خواهند داشت. از طرف دیگر، چون از قبل خود را برای زلزله آماده کرده اند با استفاده از طرحهایی همچون “کیف زلزله” امکان تامین نیازهای خود را در روزهای اول بحران خواهند داشت. بدین ترتیب، نیازهایی که باید در شرایط بحران تامین شوند، قبل از بروز بحران و با استفاده از آموزشهای اولیه تامین خواهند شد.

3-3- جابجایی تکیه گاه:
فرماندهی بحران صحیح، جابجا کننده تکیه گاه به سمت نیازها و در نتیجه کمک به برقراری تعادل دوباره بین عرضه و تقاضا میباشد. حرکت تکیه گاه در حقیقت طراحی برنامه جامع مدیریتی و اجرای آن است که میتواند به بحران با دید کلان نگاه نموده و به جزء برای هر قسمت تعریفی دقیق و اجرایی داشته باشد بطور مثال میتوان به بالا بردن دانش فنی گروه های امدادگر اشاره کرد که با استفاده کردن از نرم افزار ها و سخت افزار های مورد نیاز و یک برنامه مدیریتی قوی بتوانند با حداقل نیروهای تحت امر و تجهیزات سالم بر جای مانده از زلزله ، عملیاتی فراتر از توانایی معمول داشته باشند. علاوه بر این مدیریت بر مسیرهای مواصلاتی و یا تامین امنیت در یک منطقه آسیب دیده نیازمند برنامه ریزی دقیق و هماهنگی کامل بین نهادهای عمل کننده است.

3-3-1- مدیریت بحران سنتی در ایران
در دید کلان به امر مدیریت بحران متوجه می­شویم که معمولا بصورت سنتی مراحل زمانی زلزله را به سه مرحله قبل، حین و پس از زلزله تقسیم بندی می­کنند:
از سوی دیگر در کشور ما همواره تصور بر این بوده است که مدیریت بر بحران فقط متخص پس از وقوع بحران است و هیچ نیازی به آمادگی برای مقابله برای مدیریت بر بحران نیست و تمام تصمیمات بصورت همزمان گرفته می­شود. یعنی تمام مدیرانی که تا زمان وقوع زمین لرزه کوچکترین آموزشی در زمینه همکاری به هنگام بحران و … ندیده­اند، با وقوع زلزله، در ستاد بحران تشکیل شده، حاضر می­شوند. این نظامی بوده است که تا کنون در کشور ما جاری بوده که نتایج عملکرد بر اساس چنین روشی را می­توانیم از زلزله­های گذشته و عملکردهای گذشته شاهد باشیم.
در صورتی که تمام برنامه های اجرایی مدیریتها می­بایست برای مواقع بحرانی از قبل طراحی و تمرین شده باشند. همانگونه که تمام مقاوم سازیها و ایمن سازیها باید قبل از وقوع زلزله انجام پذیرد. آنچه که برای بعد از زلزله می­ماند عملکرد صحیح بر اساس برنامه ریزیهای از قبل تهیه شده و استفاده بجا، بموقع و صحیح از مواد و ملزومات آماده شده برای شرایط بحرانی است.

4- بحرانهای پس از زلزله در ایران
پدیده زمین لرزه یک واقعه طبیعی است که از نظر متخصصان به هیچ عنوان بخودی خود خطر ساز نمی­باشد، بلکه این دست سازهای بشری هستند که بهنگام وقوع زلزله بدلیل سست بودن و عدم انطباق آنها با دستورالعملهای ساخت و ساز، باعث ایجاد خسارتهای مالی و جانی می­گردند.
زلزله با آسیب رساندن وسیع به زیرساختهای شهری، جامعه را با مشکلات عمده ­ای مواجه می­نماید که بدلیل تفاوتهای ساختاری جوامع مختلف، برخی از این مشکلات تعاریف متفاوتی در کشورها و حتی شهرهای گوناگون دارند. کشور ایران نیز از این امر مستثنی نیست چرا که میدانیم جامعه ایرانی، خصوصیات ایرانی داشته و در نتیجه با بحرانهای ایرانی نیز روبرو است. برخی از بحرانهای پس از زلزله ویژه کشور ماست و در نتیجه هیچ کارشناس خارجی قادر به درک شرایط و روحیات ایرانی پس از زلزله نیست.
بطور کلی 23 بحران پس از زلزله با توجه به ویژگیهای کشور ایران طبقه بندی و تعریف شده است. برخی از این بحرانها، بحرانهای اجتماعی است که فقط باید از طریق جامعه شناسان مورد بررسی و تعریف قرار بگیرد. از جمله این مشکلات میتوان به موارد زیر اشاره نمود [2]:

–         بحران امنیت
–         بحران زنان و دختران پس از زلزله
–         کودکان بی سرپرست
–         بحران اطلاع رسانی

بررسی تک تک بحرانها به عنوان یک زیر ساخت اساسی در امر مدیریت بحران مطلبی بوده است  که به عنوان اولین هدف پژوهشی جمعیت کاهش خطرات زلزله ایران مورد توجه قرار گرفته و اکنون با ارائه اولین “گزارش آشنایی با بحرانهای پس از زلزله در ایران” به این مهم دست یافته است. گام بعدی بسط و تشریح جزئیات این موارد برای استفاده کارشناسان و دانشگاهیان عزیز است تا بتواند گامی بلند برای وارد نمودن دانش لازم به عرصه اجرایی مدیریت بحران برداشته باشد.

5- نظام ساخت و ساز کشور
کشور ایران یک کشور مبتنی بر نظامهای دولتی است، چه در صنعت خودروسازی و چه در صنعت ساخت و ساز. تمام ارگانهای درگیر در امر ساخت و ساز دولتی هستند و حتی نظامهایی که باید عملکرد جدای از دولت و مستقل داشته باشند، امروزه جزئی از پیکر دولت شده اند. در کشور ایران متولیان ساخت و ساز عبارتند از:
·وزارت مسکن و شهرسازی که تعیین کننده سیاستهای کلی ساخت و ساز در کشور است
·بنیاد مسکن انقلاب اسلامی که اصولا باید متولی ساخت و سازها و اسکان روستایی شود در حالی که امروزه شاهد فعالیت گسترده این بنیاد در فعالیتهای بازسازی پس از زلزله در شهرها هستیم.
·نظام مهندسی ساختمان که اصولا باید یک نهاد غیر دولتی و مستقل باشد ولی امروزه کاملا از جانب دولت عمل میکند.
·شهرداریها: شهرداریها متولی ساخت و سازهای خصوصی در شهرها هستند که نظارت بر پروژه های خصوصی بر عهده شهرداریها می­باشد.
·از سوی دیگر نهادهای علمی زیادی نیز که شامل دانشگاهها، پژوهشگاه بین المللی زلزله شناسی و مهندسی زلزله، و مرکز تحقیقات ساختمان و مسکن نیز وجود دارند که بصورت دولتی در زمینه تحقیقات علمی و فعالیتهای مشاوره ای فعالیت میکنند.
·         شرکتهای خصوصی که در رده پیمانکاری و مشاوره فعالیت میکنند و در پروژه های کلان کارفرمای آنها لزوما دولت می­باشد.
حال ببینیم چه آسیبهایی متوجه چنین ساختاری خواهد بود:
با یک نگاه اجمالی بر روند فوق، مشاهده میشود که تمام نهادهای نظارتی ساخت و سازهای عمده در کشور ایران، دولتی یا شبه دولتی میباشند. در حال حاضر بازسازی بم به بنیاد مسکن واگذار شده است. ایا نهاد دیگری که بتواند بر روند ساخت و ساز بنیاد مسکن نظارت داشته باشد میتواند دولتی و از همان پیکره باشد؟
لذا باید توجه نمود که در مرحله ساخت و ساز وجود سازمانهای مستقل از دولت که بصورت چشم بینای اجتماع بر فعالیت نهادهای متولی ساخت و ساز نظارت می­کنند امری حتمی و لازم است. علاوه بر موارد ساخت ساز، حتی در مرحله سیاستهای کلان ساخت و ساز نیز وجود چنین ارگانهایی کاملا لازم و حتمی است. چرا که وقتی وزارت مسکن و شهرسازی با سیاستهای خود باعث کشیده شدن شهر به سوی گسلهای فعال در شهرهای مختلف گردیده است، نهادی که در این زمینه ذینفع باشد نخواهد توانست اعتراضی داشته باشد. در این شرایط حضور سازمانهای غیر دولتی در جایگاه نظارتی که بصورت بیطرف نقد کننده پروژه­ای باشد که مستقیما بر زندگی مردم تاثیر گذار است، انکار ناپذیر می­نماید.

6- نقش سازمانهای غیردولتی
تا اینجا توانستیم که بصورت اجمالی تعریفی از سازمانهای غیردولتی و بحران زلزله ارائه نماییم. در این قسمت سعی خواهیم نمود تا بصورت کلی به نقشی که سازمانهای غیر دولتی در کنترل این بحرانها و کاهش خسارتهای ناشی از زلزله می­توانند داشته باشند بپردازیم. آنچه که باید توجه نمود، این است که زلزله، علاوه بر جنبه عمرانی و مهندسی، جنبه اجتماعی نیز دارد. یک زلزله علاوه بر فرو ریختن ساختمانها، نظامهای اجتماعی را نیز در هم می­شکند.
در بخش تعریف بحران، سه جنبه برای کنترل و ایجاد تعادل بیان گردید که برای ملموستر شدن بحث با طبقه بندی همان سه رهیافت به نقش سازمانهای غیردولتی می­پردازیم. در این مقاله فقط به بیان سرفصلها اکتفا می­کنیم و در مطالب بعدی به تفصیل به شرح هرکدام از این نقشها خواهیم پرداخت.

6-1- نقش سازمانهای غیر دولتی در افزایش منابع
همانطور که بیان شد، فعالیت عمده در کشور ما پس از زلزله، در زمینه جلب کمکهای مردمی و انتقال آن به مناطق آسیب دیده بوده است که شاید در این بین تجربه های زیادی نصیب دست اندر کاران شده است. مردم کشور ایران در زمینه کمک رسانی و اهدای هدایا در طول سالیان متوالی امتحان خود را پس داده اند و بعنوان یکی از خصوصیات انسان دوستانه مردم ایران بشمار می­رود. باید توجه نمود که منابع فقط منابع جنسی یا مالی را شامل نمی­شود و در برگیرنده مسائل روحی، روانی و معنوی نیز می­باشد. با توجه به زمینه­های فعالیت، از حضور سازمانهای غیر دولتی میتواند در کاهش آلام ناشی از زمین­لرزه بهره­مند گردید.

6-2- نقش سازمانهای غیر دولتی در کاهش نیازها
کاهش نیازها بهنگام بحران مستلزم سرمایه گذاری قبل از شرایط بحران است بدین معنی که پس از وقوع زمین­لرزه بهیچ عنوان نمی­توان به گونه ای عمل کرد که منجر به کاهش خسارتها گردد بلکه تنها می­توان به جبران قسمتی از خسارتهای وارده نایل شد.. دو عامل عمده در جهت کاهش خسارتهای وارده عبارتند از:

الف: ایمن سازی و مقاوم سازی
ب  : آموزشهای عمومی و همگانی

برای عملی شدن هر دو مورد فوق نیاز به بستر سازی فرهنگی گسترده ای است که شاید بتوان گفت که فرهنگ سازی از نقشهای اساسی سازمانهای غیردولتی است. برای مثال انجام همایشهای فرهنگی، برگزاری نمایشگاهها، تهیه فیلم های آموزشی و یا گروههای تحقیقاتی و آموزشهای مردمی گسترده بدلیل مردمی بودن این سازمانها بازده بیشتری خواهد داشت. آموزش ساکنان یک محله چیزی نیست که بتوان به اجبار و یا توسط ارگانهای دولتی آن را عملی نمود.
از طرف دیگر سازمانهای غیر دولتی می­توانند بعنوان ناظر بیطرف در روند ساخت و سازهای عمومی و خصوصی عمل کنند و اقدام به انتشار گزارش در سطح عمومی نمایند.

6-3- نقش سازمانهای غیر دولتی در فرماندهی بحران
فرماندهی بحران در واقع مدیریت بر 23 بحران بوجود آمده پس از زلزله است که این بحرانها توسط جمعیت کاهش خطرات زلزله ایران معرفی و کد بندی شده­اند. این موارد در برگیرنده بحران مسیرهای مواصلاتی تا بحرانهای زنان و دختران پس از زمین لرزه است. مدیریت بر بحرانهای اجتماعی از جمله مواردی است که باید در اختیار سازمانهای غیر دولتی که مثلا در زمینه زنان یا کودکان فعالیت میکنند قرار گیرد.

7- بحث و نتیجه گیری
با کمی دقت در آنچه که تا اینجا گفته شد، بسادگی میتوان دریافت که سازمانهای غیردولتی تا چه اندازه می­توانند نقش بزرگ و مهمی را در تمام مراحل کاهش خسارتهای ناشی از زلزله داشته باشند. چه سازمانهای غیر دولتی متخصص در زمینه زلزله چه سایر سازمانهای غیر دولتی که در زمینه های فرهنگی، اجتماعی و … فعالیت می­کنند چرا که زلزله مشکلی است که تمام جوانب یک جامعه را تحت تاثیر قرار می­دهد.
در پایان باید به این نکته توجه شود که در کشور ایران به فعالیتهای داوطلبانه همچنان به عنوان فعالیتهای جنبی نگریسته می­شود و تاکنون هیچ مسئولیت عمده­ای بر عهده این نهادها گذاشته نشده است و شاید این بدلیل عدم توسعه یافتگی مدنی در جهت مشارکتهای مردمی در قالب سازمانهای غیر دولتی و یا بدلیل عدم تلاش سازمانهای غیر دولتی در جهت ارتقای دانش فنی یا به عبارت دیگر عدم وجود سازمانهای غیر دولتی متخصص باشد.
از طرف دیگر دید کلان دولت در رابطه با مدیریت بحران، از بالا به پایین است. بدین ترتیب که در این دیدگاه مردم جامعه، افرادی هستند که باید در صورت بروز بحران به آنها سرویس دهی گردد و این چیزی است که  در ساختار مدیریتی صلب حاکم بر نظام مدیریت بحران کشور همواره به عنوان اصل به آن توجه می­گردد. ولی در نظام مدیریتی شناور، مدیریت در تمام سطوح پخش می­شود و این تنها راه و گزینه ای است که میتواند در کشور پهناوری چون ایران پاسخگو باشد. در حال حاضر شاهد هستیم که تمام تلاشها و صحبتها در محور شهر تهران می­باشد و کوچکترین توجهی به سایر شهرهای ایران از جمله کرمان، بندرعباس و تبریز که مطمئنا از نظر لرزه خیزی و خطر زلزله جایگاهی کمتر از شهر تهران ندارند نمی­شود و این ثمره متمرکز کردن مدیریت بحران است.
به عنوان راه کار مدیریتی پیشنهاد می­شود که با ارج نهادن به فعالیتهای داوطلبانه سازمانهای غیردولتی سعی در ارائه امکانات به این سازمانها در جهت اشاعه فرهنگ مقابله با زلزله در کل کشور ایران گردد و در این بین به سازمانهای غیر دولتی متخصص در این زمینه به عنوان محورهای آموزشی به سایر سازمانها نگریسته شود.

منابع و مراجع:
1.تعاریف مربوط به سازمانهای غیر دولتی از منابع مختلفی جمع بندی شده است از جمله انتشارات “مرکز توانمند سازی سازمانهای غیر دولتی ایران”
2.”آشنایی با بحرانهای پس از زلزله در ایران”، جمعیت کاهش خطرات زلزله ایران، 1383
3.پایگاه اطلاع رسانی جمعیت کاهش خطرات زلزله ایران: www.EHRSI.com

*دبیر جمعیت کاهش خطرات زلزله ایران Info@Vojoudi.com
** کارشناس مدیریت بحران جمعیت کاهش خطرات زلزله ایران Saeedi@EHRSI.com

[1] Non-Governmental Organizations (NGO)

*http://www.vojoudi.com/articles/article_05.htm